II SA/Wa 371/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Kaliszewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 75 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. O. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. orzekającej o uznaniu jej za osobę bezrobotną z dniem [...] listopada 2015 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: K. O. została zarejestrowana w Urzędzie Pracy [...] w dniu [...] listopada 2015 r. Stawiając się do rejestracji, wyżej wymieniona przedstawiła świadectwo pracy wystawione przez [...] - SPÓŁKA JAWNA, w którym wskazano, że stosunek pracy ustał na podstawie porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). Prezydent [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. orzekł o uznaniu K. O.za osobę bezrobotną z dniem [...] listopada 2015 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. O. spełnia ustawowe przesłanki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zasiłek w takim przypadku przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Wojewody [...]. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że zwróciła się do pracodawcy o wydanie świadectwa pracy rozszerzonego o informację o powodzie zakończenia współpracy na mocy porozumienia stron. Podniosła, że pracownik, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy/stosunek służbowy na mocy porozumienia stron z powodu likwidacji stanowiska pracy z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy, prawo do zasiłku nabywa po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Do odwołania strona dołączyła świadectwo pracy, w którym wskazano: "stosunek pracy ustał w wyniku: porozumienie stron (art. 30 par. 1 pkt 1 KP) likwidacja stanowiska pracy". Wojewoda [...], w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 75 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 29 ww. ustawy przyczyny dotyczące zakładu pracy to: rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn niedotyczących pracowników, zgodnie z przepisami o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników lub zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks pracy, w przypadku rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z tych przyczyn u pracodawcy zatrudniającego mniej niż 20 pracowników, rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, wygaśnięcie stosunku pracy lub stosunku służbowego w przypadku śmierci pracodawcy lub gdy odrębne przepisy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy lub stosunku służbowego w wyniku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i niezaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy, rozwiązanie stosunku pracy przez pracownika na podstawie art. 55 § 11 ustawy - Kodeks pracy z uwagi na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków wobec pracownika. Wojewoda podniósł także, że przytoczone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ponadto organ podał, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego ustalił, iż K. O. w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron z powodu likwidacji stanowiska pracy. Za dowód Wojewoda [...] uznał dołączone do odwołania świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydane przez pracodawcę "[...]". Wojewoda podniósł, że likwidacja stanowiska pracy nie zawsze uprawnia do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji w urzędzie pracy. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 2 ust. 1 pkt 29 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, aby likwidacja stanowiska pracy uprawniała do przyznania prawa do zasiłku bez okresu karencji wymagane jest, aby nastąpiła ona z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych. W przedstawionym przez K. O. świadectwie pracy brak jest informacji o przyczynie likwidacji stanowiska pracy, a co za tym idzie, nie można uznać, iż nastąpiła ona z przyczyn wskazanych w ustawie. Strona nie przedstawiła również zawartego z pracodawcą porozumienia rozwiązującego umowę. W związku z powyższym Wojewoda [...] nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] wyjaśnił również, że decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku nie ma charakteru uznaniowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują możliwości przyznania zasiłku wcześniej osobie, która warunków do jego przyznania nie spełnia. Nie można również przyznać zasiłku osobie, która błędnie interpretuje obowiązujące przepisy prawa oraz z uwagi na trudną sytuację materialną. K.O. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 29 lit a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w jej przypadku na podstawie porozumienia stron, jednakże z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Powodem odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku było uznanie przez organ, że rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy ze skarżącą nastąpiło na podstawie porozumienia stron, jednakże nie z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.) prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 29 cytowanej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o przyczynach dotyczących zakładu pracy - oznacza to: a) rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn niedotyczących pracowników, zgodnie z przepisami o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników lub zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks pracy, w przypadku rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z tych przyczyn u pracodawcy zatrudniającego mniej niż 20 pracowników, b) rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych, c) wygaśnięcie stosunku pracy lub stosunku służbowego w przypadku śmierci pracodawcy lub gdy odrębne przepisy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy lub stosunku służbowego w wyniku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i niezaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy, d) rozwiązanie stosunku pracy przez pracownika na podstawie art. 55 § 11 ustawy - Kodeks pracy z uwagi na ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków wobec pracownika. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe, które doprowadziło do uznania, że rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy ze skarżącą nastąpiło na podstawie porozumienia stron jednakże nie z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy, nie zostało przez organ należycie przeprowadzone. Przede wszystkim należy zauważyć, że stawiając się do rejestracji w urzędzie pracy, skarżąca przedstawiła świadectwo pracy wystawione przez jej pracodawcę, w którym wskazano, że stosunek pracy ustał na podstawie porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). Do odwołania od decyzji organu I instancji skarżąca dołączyła natomiast uzyskane od pracodawcy świadectwo pracy o zmienionej treści, w którym wskazano, że stosunek pracy ustał w wynik: porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy), na skutek likwidacji stanowiska pracy. Taką informację organ uznał jednak za niewystarczającą do przyznania skarżącej prawa do zasiłku. Ponadto organ zarzucił skarżącej, iż nie przedstawiła porozumienia ze swoim pracodawcą, w oparciu o które rozwiązany został stosunek pracy. W ocenie Sądu takie działanie organu narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów powszechnych utrwalony jest pogląd, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 § 1 i 2 k.p.c., gdyż podmiot wydający to świadectwo nie jest organem państwowym ani organem wykonującym zadania z zakresu administracji państwowej. Tylko dokumenty wystawione przez te organy stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Natomiast świadectwo pracy traktuje się w postępowaniu sądowym jako dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c., który stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] października 2015 r., sygn.. akt [...], LEX nr [...], wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I UK 24/09 (LEX nr 518067). Ponadto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 2009 r., II PK 1/09 (OSNP 2011, nr 5-6, poz. 71), wskazano, że dowód przeciwko stwierdzeniom zawartym w świadectwie pracy jako dokumencie może być przeprowadzony w każdym czasie w ramach postępowania o konkretne roszczenie. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ, dysponując świadectwem pracy, w którym wskazano, iż rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą nastąpiło na podstawie porozumienia stron w związku z likwidacją stanowiska pracy, winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy nastąpiło to z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych. Organ miał możliwość zwrócenia się do skarżącej o nadesłanie porozumienia zawartego z pracodawcą, a w przypadku, gdyby dokument ten nie wskazywał przyczyn likwidacji stanowiska pracy, mógł zwrócić się bezpośrednio do pracodawcy o ich wskazanie. Dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności organ powinien rozważyć, czy prawo do zasiłku winno być przyznane skarżącej. Wskazać należy, że organy administracji publicznej związane są regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winny one przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane wyżej okoliczności wskazują, że Wojewoda [...] naruszył przytoczone przepisy postępowania. Możliwości przeprowadzenia dowodów w celu ustalenia istotnych w sprawie okoliczności nie zostały bowiem wyczerpane. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w opisanym wyżej zakresie, a następnie dokonać oceny, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania prawa do zasiłku i wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, albowiem skarżąca nie poniosła kosztów sądowych i nie wykazała aby poniosła inne koszty postępowania.