VII SA/Wa 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. N. i W. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. N. i W. N. solidarnie kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 558/16 UZASADNIENIE Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku H. i W. N. o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...].07.2011r. w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obr. [...], powstałej z podziału działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] - odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011r. W uzasadnieniu organ podał, że H. i W. N. wnioskiem z dnia [...].08.2014r. (zmienionym [...].11.2014r.), wystąpili o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011r. w części dotyczącej działki nr [...] z obr. [...] powstałej z podziału działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając, że nie zaszły przesłanki wskazane w tym przepisie, tzn. decyzja nie stała się bezprzedmiotowa. Nadto podniesiono, że wnioskodawcą w tym przypadku może być jedynie strona, na wniosek której została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła budowy ul. [...]. Inwestycja została zrealizowana i została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].10.2012r. o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym został wywołany skutek rzeczowy o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 j.t.), w postaci nabycia z mocy prawa nieruchomości objętych decyzją z dnia [...].07.2011r. przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzja wywołała przewidziane ustawą skutki prawne, nie można zatem mówić o jej bezprzedmiotowości. H. i W. N. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, odmawiającej wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia [...].07.2011r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dot. działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazali, że działka o nr ewidencyjnym [...] objęta decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011r. nie została wykorzysta do realizacji inwestycji drogowej. Przedmiotowa inwestycja drogowa została dawno zakończona, a ww. działka okazała się zbędna. Tym samym decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011r. stała się w tej części bezprzedmiotowa. Cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na pozostałej części dawnej działki nr [...]. Dalej wskazali, że przedmiotowa inwestycja drogowa nie obejmowała budowy miejsc parkingowych. Dlatego działka ta nie może zostać wykorzystana na inne cele, w tym pod budowę miejsc parkingowych. Decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011 r. ma charakter również decyzji wywłaszczeniowej, a zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Budowa trzech miejsc parkingowych z zagospodarowaniem m.in. na ten cel działki nr [...] o pow. 44 m2 dla mieszkańców osiedla położonego przy ul. [...], spowoduje konieczność przesunięcia ogrodzenia, wycinkę kilkunastu drzew i krzewów (w tym wieloletnich drzew liściastych i iglastych) po obu stronach ogrodzenia posesji, ewentualnego przesunięcia szamba oraz rozdzielni elektrycznej, pozbawi wnioskodawców naturalnej zielonej bariery, chroniącej przed hałasem. Cel i koszt budowy miejsc parkingowych jest nieadekwatny do korzyści jakie miałyby przynieść trzy miejsca parkingowe Ogrodzenie posesji wnioskodawców od pasa drogowego, stanowiące działkę nr [...], wykorzystaną na potrzeby inwestycji drogowej objętej decyzją, dzieli w terenie chodnik o szerokości 1,80 mb, pas zieleni (z dwoma dużymi topolami) o szerokości 2 mb. Zmieniony stan faktyczny zaistniały po wydaniu decyzji Prezydenta m. [...] dnia [...].07.2011 r., wskazuje na jej bezprzedmiotowość oraz spełnienie przesłanek do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267, t.j.) - dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. N. i W. N. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.2015 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...].07.2011 r. w części dotyczącej działki ewid. nr [...] z obrębu [...] powstałej z podziału działki ewid. nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. z 2015 r., poz. 2031 t.j.). Zgodnie z art. 11c ustawy do tego typu postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 4/07, LEX nr 466044; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 383/08, LEX nr 519040). Strona skarżąca podnosiła, że bezprzedmiotowość części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika stąd, że działka o nr ew. [...] nie została wykorzystana do celów inwestycji drogowej. Decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczyła całej działki o nr [...] z obrębu [...] (działka nr ew. [...] powstała z podziału ww. działki). Zgodnie z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stała się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego jak również zostały zatwierdzone linie rozgraniczające ulicy [...] obejmujące pasem drogowym całą działkę o nr ew. [...]. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji publicznej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że przepis nie ma zastosowania. W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, żeby decyzja stała się bezprzedmiotowa tj. nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana. W dalszym ciągu bowiem istnieje przedmiot rozstrzygnięcia - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jako zamierzenie inwestycyjne jest zrealizowana i wywołała daleko idące skutki. Organ pierwszej instancji słusznie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011 r. w części dotyczącej działki ew. nr [...] z obrębu [...] powstałej z podziału działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. H. i W. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Zaskarżonej decyzji, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w szczególności że decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa, podczas gdy działka [...] objęta nie została wykorzysta do celów inwestycji drogowej, wobec czego decyzja ta stała się w tej części bezprzedmiotowa. - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu rozważenia i dokonania oceny, słusznego interesu skarżących w wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., co skutkowało nierozpoznaniem istoty sprawy. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że ich zdaniem wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części na zasadzie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jeśli zostaną spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa; nakazuje to przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Działka nr ewidencyjny [...] objęta decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011 r. nie została wykorzysta do celów inwestycji drogowej. Cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na pozostałej części dawnej działki nr [...]. Skoro działka nie została wykorzystana pod realizację przedmiotowej inwestycji (zmiana stanu faktycznego), to decyzja w tej części stała się bezprzedmiotowa, a działka nr [...] powinna ulec zwrotowi, na zasadzie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie rozważenia i dokonania oceny, w oparci o zebrany materiał dowodowy, interesu skarżących w wydaniu decyzji o wygaśnięciu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy na działce [...], powstałej z działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] została zrealizowana przedmiotowa inwestycja drogowa, oraz zaniechał wyjaśnienia okoliczności przywoływanych przez skarżących. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niepełne i lakoniczne, oparte na niewystarczającej argumentacji prawnej i faktycznej. Organ II instancji miał obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Organ nie wykazał, że działka [...] została wykorzystana zgodnie z celem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż cel ten został osiągnięty, przez co decyzja nie może być uznana za bezprzedmiotową, przy czym nie wskazał żadnych dowodów na poparcie tej tezy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Kiedy zaistnieją nowe okoliczności faktyczne, które czynią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 617/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) wnioskodawcy uzasadniali bezprzedmiotowością decyzji w części dotyczącej działki [...], wskazując że żadna infrastruktura drogowa na tej działce nie została usytuowana. Potwierdzenie tego stanu przez organ - w toku stosowych ustaleń, uzasadniałoby spełnienie podstawowej przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, wobec rezygnacji z uprawnień inwestora, przy czym bez wpływu na sprawę pozostaje powód tej rezygnacji. W ocenie Sądu, wbrew temu, co twierdziły organy administracji, bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie może zaistnieć z tego powodu, że działka o nr ew. [...] nie została wykorzystana do celów inwestycji drogowej. Argumentacja taka ma potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 365/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Fakt, że decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...].07.2011 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczyła całej działki wnioskodawców o nr ew. [...] z obrębu [...], która stała się z mocy prawa własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jak również zatwierdzenie wskazaną decyzją linii rozgraniczających ulicy [...], które objęły działkę nr [...], nie stanowi przeszkody do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej decyzji. Jeżeli bowiem nie było potrzeby zlokalizowania na trenie działki [...] (będącej częścią działki [...]) drogi, to tym bardziej nie było podstaw do wywłaszczenia wnioskodawców w zakresie tego fragmentu działki. Wskazany przez organ skutek prawny (przejście prawa własności) zawsze jest wtóry wobec potrzeby wybudowania na danym obszarze drogi. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza bowiem jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Zdaniem Sądu stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej ww. działki, może leżeć nie tylko w interesie wnioskodawców, ale także w szeroko pojętym interesie społecznym. Uporządkuje bowiem sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, która nie została wykonana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09). Nadto trzeba zauważyć, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., nie wymaga – jak uznał organ I Instancji, by wnioskodawcą był podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja. Stroną takiego postępowania będzie bowiem podmiot mający w świetle art. 28 k.p.a. interes prawny, w tym przypadku przejawiający się w chęci odzyskania przez pierwotnych właścicieli, prawa własności fragmentu działki. Słuszny był zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż podnoszone przez wnioskodawców okoliczności wskazują, iż nie wystąpiły przesłanki wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz że z tych przyczyn decyzja nie mogła stać się bezprzedmiotowa. Zasadny był również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegający na braku ustalenia, czy na działce [...], powstałej z działki ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] została zrealizowana przedmiotowa inwestycja drogowa, czy też nie. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona oceny bezprzedmiotowości postępowania w aspekcie wskazywanej przez wnioskodawców rezygnacji przez inwestora z realizacji inwestycji, przy uwzględnieniu jej charakteru. W przypadku ustalenia bezprzedmiotowości decyzji organ musi ocenić, czy w niniejszej sprawie istnieje interes strony lub interes społeczny przemawiający za wygaszeniem decyzji. Reasumując konieczne jest rozważenie, czy w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji, w części obejmującej realizację zamierzenia na terenie działki nr. ew. [...] z obr. [...], powstałej z podziału działki ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Po drugie, ocena, czy za wygaszeniem decyzji przemawia interes wnioskodawców lub społeczny. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.