II SA/Łd 221/16

Dnia 18 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 roku sprawy ze skargi M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. LS Postanowieniem nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M. O., od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] nakładającego na M. O. 1) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.500,00zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, 2) opłatę egzekucyjną w wysokości 68,00zł za wydanie postanowienia, i jednocześnie wzywającego do uiszczenia powyższej grzywny i opłaty pod rygorem ich egzekucji, a także do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 28 dni od doręczenia postanowienia pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...]lipca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał M. O. usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr 273 i 271, położonymi w D. w gminie Ł. poprzez: - zabetonowanie słupków ogrodzenia w sposób zgodny z warunkami technicznymi wykonywania robót fundamentowych i zasadami sztuki budowlanej, - wymiany popękanych i wybrzuszonych betonowych płyt ogrodzeniowych, - osadzenie górnych płyt ogrodzeniowych we wpustach słupków ogrodzenia, w terminie do dnia 30 września 2014r. Powyższa decyzja organu I instancji, w następstwie rozpoznania odwołania, została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r., zmieniona w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy termin ten ustalił na dzień 30 kwietnia 2015r. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 167/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. O. od ww. decyzji organu odwoławczego. Wobec niewykonania przez M.O. obowiązku usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego ogrodzenia pomiędzy działkami nr 273 i 271 w D., w dniu 21 sierpnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystosował do M.O. o upomnienie nr [...], natomiast w dniu [...] września 2015r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], zaś w dniu [...] października 2015r. zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy następnie wskazał, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji ma miejsce wówczas gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. W myśl art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2014r., poz. 1619 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.p.e.a.", organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Natomiast z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000zł., przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Stosownie zaś do treści art. 122 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z wymogami art. 32 u.p.e.a. oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dalej organ wskazał, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Organ powołując się na przepis art. 124 § 1 u.p.e.a. wskazał także, iż nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie. Natomiast w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 125 i art. 126 u.p.e.a.). Dalej organ podał, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego nałożona grzywna winna być na tyle wysoka aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie wykonania egzekwowanego obowiązku. Tym samym wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Organ podkreślił, iż nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Mając na uwadze, iż egzekucji administracyjnej poddano obowiązek nałożony na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 ustawy z dnia 7 lipca 2004r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013r., poz. 1409 ze zm.), z uwagi na wystąpienie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, ale także uwzględniając górną granicę owej grzywny wynoszącą 10.000zł, organ odwoławczy stwierdził, iż orzeczona grzywna w kwocie 2.500zł winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. W dniu 23 lutego 2016r. M.O. wniósł skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jego uchylenia, podobnie jak utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zarzucając: - brak podstaw prawnych do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania prac budowlanych; - przyjęcie nadmiernie represyjnego środka egzekucyjnego oraz - podjęcie czynności wyjaśniających bez uprzedniego powiadomienia pełnomocnika skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w sprawie nie wyjaśniono przyczyn, dla których płot wykazuje odchylenia od pionu, a w ocenie skarżącego przyczynę tą stanowi jego podorywanie przez sąsiada, co mogła wykazać opinia biegłego, której jednak nie przeprowadzono. Nadto skarżący wskazał, iż jego pełnomocnik nie został powiadomiony o terminie oględzin płotu, a zastosowana grzywna stanowi zbyt represyjny środek egzekucyjny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przepisy u.p.e.a. w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego – jakim jest nakaz wykonania określonych robót budowlanych – dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia(art. 119 u.p.e.a.) oraz wykonania zastępczego (art. 127 u.p.e.a.). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. – zasady racjonalnego działania oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. – zasady niezbędności, wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo – z punktu widzenia wymagań art. 107 § 3 K.p.a. – stosując tenże środek egzekucyjny. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności, bowiem wskazać należy za organem odwoławczym, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykonany zostanie nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie on koszty nałożonej grzywny. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżącego wynikał z przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym oparty był ocenie wagi okoliczności sprawy wynikającej z zagrożenia wywoływanego aktualnym stanem technicznym płotu. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków, bowiem – zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. – jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W tej sytuacji grzywna w wysokości czwartej części ustawowego zagrożenia z pewnością nie może być uznana za nadmiernie wygórowaną, a tym samym za zbyt dolegliwą. Zresztą organ odwoławczy zasadnie wskazywał, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest jedynie środkiem służącym wykonaniu egzekwowanego obowiązku a nie celem samym w sobie. Ponadto wskazać wypada, iż zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem, w szczególności organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy stwierdzając – co jest niekwestionowane – iż skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego i celem przymuszenia do jego wykonania orzekły o nałożeniu stosownej grzywny, w wysokości adekwatnej do okoliczności sprawy. Natomiast w ramach niniejszego postępowania nie mogą odegrać jakiejkolwiek roli argumenty wskazujące na nieuwzględnienie – jak należy rozumieć – w toku postępowania rozpoznawczego, zakończonego wydaniem decyzji o nałożeniu na skarżącego egzekwowanego obowiązku, okoliczności związanych z tym co jest przyczyną aktualnego stanu technicznego płotu i czy istnieją metody dodatkowego ustalenia tejże okoliczności. Kwestie te zasadnie zostały przez organy egzekucyjne pominięte, jako nie mające wpływu na oceną poprawności czynności egzekucyjnych. Podobnie kwestie odnoszące się do wyboru przez organ egzekucyjny zbyt represyjnego środka egzekucyjnego nie mogą być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu, bowiem mogą one stanowić podstawę ewentualnego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej opisanego w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Natomiast – jakkolwiek oparty jest na prawdzie zarzut niepowiadomienia pełnomocnika skarżącego o czynnościach organu dokonanych w dniach 10 sierpnia i 17 września 2015r., mających na celu sprawdzenie dobrowolnego wykonania obowiązku egzekwowanego w niniejszej sprawie – to nie budzi wątpliwości i skarżący tego faktu nie kwestionuje, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] lipca 2014r., zmienionej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r nie zastał dobrowolnie wykonany przed wszczęciem egzekucji w niniejszej sprawie. Tym samym mające miejsce przy dokonywaniu powyższych czynności sprawdzających naruszenie przepisu art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., a tym samym nie może prowadzić do zakwestionowania legalności podjętych czynności egzekucyjnych i wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Z tych też względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.). k.ż.