III SA/Po 1177/15

Dnia 18 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi N. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], decyzją z dnia [...] września 2015 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMr w [...] z dnia [...] marca 2015 roku i przekazał do ponownego rozpoznania sprawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], decyzją z dnia [...] marca 2015 roku nr [...], adresowaną do N. N., ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2004-2006 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na łączną kwotę 13.541,35 zł. Z uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia wynika, że N. N. w dniu 15 czerwca 2004 roku wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Tym samym wnioskodawczyni przyjęła na siebie 5-letnie zobowiązanie ONW. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 roku organ przyznał wnioskodawczyni płatność do powierzchni 49,13ha. Decyzja została wykonana w dniu 02 lutego 2005 roku poprzez przekazanie środków pieniężnych w kwocie 8.794,27 zł na rachunek bankowy producenta rolnego. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku Kierownik Biura Powiatowego przyznał N. N., na jej wniosek z dnia 16 maja 2005 roku (złożony w Ambasadzie Polskiej w Bangkoku), płatność do powierzchni 48,01ha (zadeklarowana została powierzchnia 49,13ha) w kwocie 8.593,79 zł. Decyzja została podjęta w oparciu o raport z kontroli na miejscu, z którego wynikało, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 48,01ha. Środki zostały przekazane na rachunek bankowy producenta w dniu 05 marca 2007 roku. Organ wyjaśnił, że dopiero po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie wniosku za rok 2005 ujawniono, że powierzchnia na jakiej Wnioskodawczyni w rzeczywistości prowadziła działalność rolniczą wynosiła 21,49ha. W konsekwencji powyższego ustalono, że Wnioskodawczyni zaniechała prowadzenia działalności rolniczej w ramach 5-letniego zobowiązania na powierzchni 27,64ha. Natomiast powierzchnia do jakiej przyjęto zobowiązanie w 2004 roku wynosiła 49,13ha. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że w związku z zaniechaniem prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 27,64ha za rok 2004 powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych z uwagi na niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego ONW (4.947,56 zł). W ocenie organu środki nienależnie pobrane za rok 2005 to kwota 8.593,79 zł. W wyniku powyższych ustaleń w dniu 27 stycznia 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone w dniu 30 stycznia 2015 roku. Organ wyjaśnił, że w stosunku do płatności zrealizowanej w dniu 02 lutego 2005 roku pierwszym dokumentem informującym beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zostało doręczone w dniu 30 stycznia 2015 roku, a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. Jednocześnie organ uznał, że strona nie działała w dobrej wierze, gdyż przystępując do wieloletniego programu pomocowego Wnioskodawczyni zdawała sobie sprawę z faktu, że powinna prowadzić działalność rolniczą na obszarze nie mniejszym niż 49,13ha co najmniej do dnia 01 lutego 2010 roku. Organ stwierdził ponadto, że płatności dokonane na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2007 roku (płatność za rok 2005) wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem we wskazanej decyzji uwzględniono grunty nie kwalifikujące się do przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Niemniej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że błąd organ mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez producenta rolnego, gdyż we wniosku za 2005 rok zadeklarował on do płatności grunty rolne, na których zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Z powyższych względów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki dla uznania, iż obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną lub nadmierną uległ przedawnieniu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w nim wskazane. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że wydanie decyzji w sprawie nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pomocowych jest niezależne od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Nienależnie lub nadmierne pobranie środków publicznych zachodzi w przypadku niedotrzymania pięcioletniego okresu zobowiązania. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, że organ I instancji zweryfikował czy w latach kolejnych tj. 2006-2010 i na jakiej powierzchni N. N. prowadziła działalność rolniczą. Natomiast takie ustalenia sa niezbędne do ustalenia czy dotrzymała ona wszystkich warunków zobowiązania ONW. Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia dotrzymania zobowiązania wieloletniego wymaga zweryfikowania przez organ I instancji całego okresu zobowiązania. Organ nie mógł zakończyć weryfikacji na roku 2005. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. N. N. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 roku oraz art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie ma zastosowanie 10-letni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że ten okres jest krótszy. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że działała w dobrej wierze, a w takiej sytuacji okres przedawnienia obowiązku zwrotu płatności jest ograniczony do czterech lat. Zdaniem Skarżącej okoliczności faktyczne nakazywały zastosowanie w niniejszej sprawie krótszego, czteroletniego, okresu przedawnienia. Strona zaznaczyła przy tym, że błąd nie mógł być wykryty przez rolnika, skoro Agencja nie mogła go wykryć przez 10 lat. Błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem płatności zatem obowiązek zwrotu mógł powstać jedynie wtedy, gdy o decyzji o zwrocie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (art. 73 ust.4 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004). Strona podniosła również, że doręczenie jej pełnomocnikowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu 30 stycznia 2015 roku nie ma charakteru "powiadomienia beneficjenta" o którym mowa w art. 73 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 796/2004. Właściwe władze nie powiadomiły bowiem beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Skarżąca wskazała również, że zgodnie z art. 73 ust. 6 rozporządzenia nr 796/2004 kwoty podlegające zwrotowi na skutek zastosowania obniżek i wyłączeń każdorazowo objęte są okresem przedawnienia wynoszącym cztery lata. Natomiast podstawą wykluczenia z płatności w decyzji z dnia [...] listopada 2007 roku był art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 należący do tytułu IV tego aktu prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonał szczegółowej analizy przedmiotowej sprawy i w wydanej decyzji w wystarczający sposób ustosunkował się do kwestii podnoszonych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W toku postępowania, w tym także postępowania odwoławczego, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm. – dalej K.p.a). Zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Uznać jednak należy, że w sytuacji, gdy w podaniu o wszczęcie postępowania odwoławczego strona szczegółowo zakreśla żądanie dotyczące ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, to organ odwoławczy jest takim żądaniem związany, w tym sensie, że ma procesowy obowiązek (art. 8 i art. 9 K.p.a.) ustosunkowania się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Podkreślić przy tym należy, że nie można odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania (art. 107 § 4 K.p.a.). Niemniej, zgodnie z zasadą, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.) zadaniem organu odwoławczego jest z urzędu ponowne rozważenie okoliczności sprawy oraz ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy dopuszcza się naruszenia art. 7 w związku z art. 15 K.p.a. wówczas, gdy rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym ogranicza do tego, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wadliwości decyzji administracyjnej nie sanuje fakt, że organ w odpowiedzi na skargę niejako "uzupełnia uzasadnienie decyzji" i w ten sposób podejmuje próbę konwalidacji aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Decyzja administracyjna jest aktem prawnym samodzielnym, niezależnym od tego czy strona skorzysta z prawa skargi do sądu administracyjnego. Natomiast sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności i stosuje środki określone w ustawie. Ocena legalności zaskarżonego aktu jest przeprowadzona na podstawie akt administracyjnych oraz dowodów zgromadzonych w aktach sądowych. Merytoryczne załatwienie sprawy należy do organu administracji publicznej. W konsekwencji to rzeczą organów administracji publicznej jest dokonywanie stosownych ustaleń faktycznych i na ich podstawie dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Bez wypowiedzenia się, czyli rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia, przez organy administracji publicznej kwestii zasadności żądań strony postępowania administracyjnego kontrola sądowa jako przedwczesna jest niemożliwa i niedopuszczalna. W konsekwencji decyzja odwoławcza, w której organ nie ujawnia motywów własnego stanowiska, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jego kwalifikacji prawnej jest obarczona istotną wadą, która uzasadnia usuniecie z obrotu prawnego aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Mając na uwadze wskazane powyżej obowiązki procesowe Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazać należy, że analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala uznać, aby organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres przedawnienia ulega skróceniu do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Ponadto obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Natomiast w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ujawnia bowiem, że organ w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących okoliczności sprawy, które mogłyby wskazywać na nieistnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Treść tych zarzutów niewątpliwie ma istotne znaczenie dla załatwienia kontrolowanej sprawy. Sąd uznaje, że organ odwoławczy nawet bez wniosku strony (zarzutów odwołania) miał obowiązek ponownie rozważyć i rozstrzygnąć sprawę w aspekcie materialnoprawnym określonym w art. 49 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Pominięcie wskazanych kwestii przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy jest równoważne z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.). Chociaż Sąd uznaje, że okoliczności faktyczne sprawy aktualizowały obowiązek procesowy dokonania szczegółowego rozważenia kwestii nieistnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, to na obecnym etapie rozpoznania sprawy, Sąd nie stwierdza podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odniesie się również do zarzutów formułowanych przez Skarżąca na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Przede wszystkim organ dokona rozpoznania sprawy odnośnie tytułu prawnego kwot podlegających zwrotowi. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia treści art. 49 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie bowiem z brzmieniem powołanych przepisów kwoty podlegające zwrotowi objęte sa okresem przedawnienia wynoszącym cztery lata, gdy zwrot płatności jest skutkiem zastosowania obniżek i wyłączeń na podstawie art. 13 i tytułu IV rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 lub na mocy art. 21 i tytułu IV rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Organ odwoławczy trafnie zauważa, że kwestią istotną dla załatwienia kontrolowanej sprawy jest rozstrzygnięcie czy postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej zostało wszczęte z uwagi na zaprzestanie realizacji wieloletniego zobowiązania ONW czy też z uwagi na zastosowanie obniżek i wyłączeń. Sąd wskazuje jednak, że w zakresie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego pozostaje także uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ale także uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części – art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. Aktualizacja kompetencji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji następuje wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 tej ustawy.