III SA/Po 1189/15

Dnia 18 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2015 roku o nr [...], II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy na zalesianie. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 09 lipca 2009 roku S. K. złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2009 dla działki ewidencyjnej o nr 9 położonej w miejscowości [...]. Do wniosku załączył plan zalesienia gruntów rolnych sporządzony przez leśniczego leśnictwa [...] i zatwierdzony przez Nadleśnictwo w [...]. W dniu 30 września 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie, natomiast w dniu 20 kwietnia 2010 r Nadleśnictwo w [...] wydało zaświadczenie o zalesieniu działki rolnej zgodnie z planem zalesienia. W dniu [...] maja 2010 r Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję o nr [...] przyznając pomoc na zalesienie w kwocie 6 046 zł. W dniu 30 maja 2014 r Dyrektor ARiMR w Poznaniu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, natomiast dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję o stwierdzeniu jej nieważności. Podstawą materialnoprawną decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ w uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, bowiem na skutek kontroli stwierdzono zmniejszoną obsadę sosny. Zaplanowano i posadzono ją w ilości 7150 sztuk/ha, podczas gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 19 marca 2009 winno jej być 8-10 tys. sztuk/ha. W dniu [...] lipca 2015 roku decyzją o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania pomocy na zalesianie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po zgłoszeniu wniosku o pomoc na zalesianie i po wydaniu decyzji przyznającej taką płatność, do organu wpłynął protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 31 lipca 2013 na działce objętej wnioskiem. Z protokołu wynika, że stwierdzono zbyt niską obsadę sosny na hektar działki. W konsekwencji stwierdzono nieważność decyzji przyznającej płatność. Z uwagi na powyższe wobec sprzeczności z treścią § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej a w ramach działania zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" należało odmówić przyznania płatności. S. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podniósł, że wszelkich prac na działce dokonał zgodnie z planem zalesienia. Podkreślił, że po zalesieniu dokonano przekwalifikowania działki gruntu rolnego na leśny i stwierdzono 85 % udatności. Organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że kwestia udatności nie ma znaczenia dla prawidłowości wydanej decyzji, a szkód związanych z błędem Nadleśnictwa strona może dochodzić w procesie cywilnym. W skardze do sądu S. K. powtórzył zarzuty podnoszone w odwołaniu poszerzając jednak argumentację. Wskazał, że w toku postępowania organ potwierdza urzędowo, że zalesienie gruntów odbywa się zgodnie z planem i takiego potwierdzenia dokonał. Sam rolnik składa jedynie oświadczenie o zalesieniu gruntów też zgodnie z planem, nie ma więc możliwości weryfikowania prawidłowości nasadzeń, skoro obligatoryjnymi przesłankami dla przyznania płatności jest zgodność planem zalesienia. Rolnik dokonał więc wszelkich nakazanych przepisami czynności. Organy całkowicie pominęły kwestię jego winy i nie rozważyły okoliczności, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszym postępowaniu sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Powodem odmowy przyznania pomocy na zalesianie jest sprzeczność wykonanego przez skarżącego zalesienia działki z § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej a w ramach działania zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U.2009 Nr 48, poz. 390). Powyższe organ ustalił na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej na działce skarżącego w roku 2013. Stan faktyczny nie jest kwestionowany, a organ rozstrzygnięcie oparł na wynikach tejże kontroli i stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 2010r. o przyznaniu płatności. Ustalając w ten sposób stan faktyczny organy pominęły zwykłe czynności, które zobligowane były przeprowadzić w sytuacji, gdyby prawidłowo rozpoznały wniosek z dnia 30 lipca 2009r. o przyznanie pomocy na zalesianie. Nie czyniąc tego w sposób nakazany prawem przyznały płatności w oparciu o plan zalesienia sporządzony niezgodnie z załącznikiem Nr 2 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Takie postępowanie uznały następnie za "rażące naruszenie prawa", czego konsekwencją było stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności. W ocenie sądu organy nie sprawdziły przed przyznaniem płatności, czy zachodzą warunki do jej przyznania, a w szczególności nie dokonały oceny planu na zalesienie pod kątem jego zgodności z przepisami. Tym bardziej więc nie zwalnia organu ponownie rozpoznającego wniosek z wnikliwego i szczegółowego badania sprawy, nawet po ponad 5 latach od złożenia wniosku. Rzeczą organu było bowiem realizowanie zasad postępowania administracyjnego od początku jego trwania, co nie oznacza, że czynić to mogą obecnie w sposób ograniczony. W myśl § 4 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 pomoc na zalesienie gruntów rolnych przyznawana jest rolnikowi, który 1) jest wpisany do właściwej ewidencji 2) zobowiązał się do wykonania zalesienia gruntów, na których do dnia złożenia wniosku o pomoc była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z normami określonymi w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez 5 lat od dnia zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w przepisach ustawy o lasach. Z dalszych przepisów wynika, że postępowanie toczy się etapami. W pierwszym z nich organ Agencji bada warunki wstępne możliwości ubiegania się przez daną osobę o pomoc finansową. Na tym etapie organ potwierdza, że rolnik zobowiązał się do zalesienia gruntów zgodnie z planem zalesienia. Następnie weryfikacji podlega to, czy rzeczywiście dokonano zalesienia gruntów deklarowanych we wniosku we właściwym terminie oraz zgodnie z wymogami wskazanymi w § 11 rozporządzenia. Zauważyć też trzeba, że w załączniku nr 3 do rozporządzenia podano elementy planu; między innymi w planie zalesienia umieszcza się informacje o ilości sadzonek na hektar i ich rodzaju, potrzebnych do zalesienia gruntów przeznaczonych na zalesienie, sposobie rozmieszczenia sadzonek itd. Stosownie do art. 6 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991 – o lasach (Dz. U. z 2011, Nr 12 poz. 59 ze zm.) plan urządzenia lasu – to podstawowy dokument gospodarki leśnej, opracowany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Zgodnie z art.18 ust.1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej oraz sposobu realizacji dla każdego drzewostanu. W tym zakresie konieczna jest określona wiedza, a w art. 35 ust. 5 ustawy o lasach ustawodawca wskazał, że to nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego. Bezspornym jest, że skarżąca wykonała w pełni plan zalesienia. Naruszenie normy ilości sadzonek sosny na hektar zalesianego gruntu nie było więc wynikiem działania czy zaniechania skarżącej, a wynikiem błędu zawartego w planie zalesienia, który to plan zgodnie z przepisami skarżąca była obowiązana realizować. Ponadto skoro w Przedsiębiorstwie Lasy Państwowe stosowana jest norma, jaką przyjął nadleśniczy w planie sporządzonym dla skarżącego, to znaczy, że mniejsza ilość sadzonek nie wpływa na ocenę udatności złożenia lasu, co mogłoby świadczyć o tym, że wystąpił wypadek "drobnej niezgodności" w rozumieniu art. 6 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) 1453/2001, (WE) 1454/2001, (WE) nr 1868.94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (DZ.U.UE.L.2003.270.1) mającego zastosowanie dla wniosków pomocowych na rok 2009. Przepis ten brzmi "w odpowiednio uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, jeżeli z uwagi na swoją wagę, zakres i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny." Organy w okolicznościach niniejszej sprawy winny rozważyć tę kwestię i odnieść się do argumentów skarżącego podnoszonych w odwołaniu i skardze, że nie ponosi żadnej odpowiedzialności za niewłaściwe nasadzenia, bo wszystkich czynności dokonywał zgodnie z zatwierdzonym planem zalesienia. Zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca nie zawierają odniesienia do twierdzeń skarżącego o całkowitym braku odpowiedzialności, a odesłanie na drogę procesu cywilnego nie jest wystarczającym argumentem dla uzasadnienia odstąpienia od zmniejszeń czy wykluczeń. Podczas kontroli na miejscu poza nieprawidłową ilością sadzonek sosny innych nieprawidłowości nie stwierdzono. Niewątpliwie mniejsza ilość sadzonek niż przewidziana normą zawsze musi mieć wpływ na wysokość pomocy. Ale nie stosuje się w tym przypadku przepisów przewidujących wykluczenia i sankcje ze względu na przedeklarowanie obszaru gruntów, na których urządzony jest las. W ocenie Sądu organy winny wyjaśnić, dlaczego nie zastosowały zmniejszenia części wsparcia na zalesienie, skoro można zobowiązać skarżącego do dokonania nasadzeń. Organ jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności wskazał art. 16 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L 2006.368.74). Tymczasem przywołane przepisy stanowią właśnie o różnicy pomiędzy zadeklarowanymi obszarami. Wyjaśnienia i uzasadnienia wymaga więc całkowita odmowa przyznania płatności na zalesienie. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja w sprawie przyznania pomocy na zalesienie, o której mowa w § 8 ust.1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest wydawana tylko raz, zatem przyjęta w tej decyzji powierzchnia zalesienia ma kluczowe znaczenie dla wszystkich części tej pomocy wypłacanej przez następne lata. Jest zatem zasadnicza różnica między zmniejszeniem określonej części pomocy w danym roku, a całkowitą odmową jej przyznania. Również te kwestie pozostały całkowicie poza kontrolą organu, a winny być wyjaśnione i wyczerpująco uzasadnione, zwłaszcza, iż skarżącemu pierwotnie przyznano płatności, a następnie już po poczynieniu nakładów na zalesienie, ich pozbawiono. Rozpatrując sprawę ponownie organy uwzględnią wszystkie wskazane wyżej uwagi i ocenę prawną. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a .