II SA/Gd 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 8 października 2014 r. w sprawie ustalenia cen za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez Ośrodek Sportu i Rekreacji stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w zakresie punktu 3, 6, 8 i 10 Uwag do cenników za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez SOSiR. Wojewoda wniósł skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 8 października 2014 r. w sprawie ustalenia cen za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez A. w części określonej zapisami pkt 3, 6 , 8 i 10 "Uwag do cenników za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez A." zamieszczonych w załączniku nr 5 do zarządzenia. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 8 października 2014 r. ustalił ceny za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez A. Powyższą uchwałę wydano na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), powoływanej dalej jako u.s.g. oraz na podstawie uchwały nr [..] Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zasad korzystania z obiektów i urządzeń A., sposobu ustalania opłat za korzystanie z nich oraz powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnienia do stanowienia o ich wysokości. Wojewoda we wniesionej skardze zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.k. oraz § 4 ust. 2 uchwały nr [..] Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zasad korzystania z obiektów i urządzeń A., sposobu ustalania opłat za korzystanie z nich oraz powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnienia do stanowienia o ich wysokości, polegające na podjęciu zarządzenia bez podstawy prawnej oraz z przekroczeniem granic upoważnienia zawartego w ustawie o gospodarce komunalnej, a także w przywołanej powyżej uchwale Rady Miejskiej, stanowiącej akt prawa miejscowego. W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. Wojewoda wniósł o uwzględnienie skargi i orzeczenie o niezgodności z prawem zarządzenia w części objętej granicami zaskarżenia. Skarżący wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zasad korzystania z obiektów i urządzeń A., sposobu ustalania opłat za korzystanie z nich oraz powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnienia do stanowienia o ich wysokości. Przywołana uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2014 r. została zaś podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 tejże ustawy, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Uchwałą nr [...] z dnia 26 lutego 2014 r. Rada Miejska w sposób zgodny z cytowaną powyżej delegacją ustawową określiła zasady korzystania z obiektów i urządzeń A. (zwanego dalej w skrócie A.). W uchwale zawarto także zapisy dotyczące sposobu ustalania opłat za korzystanie z obiektów A. Jednocześnie mocą § 4 ust. 2 uchwały, kompetencję do ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z tychże obiektów powierzono Prezydentowi Miasta. Wykonując przedmiotową uchwałę Prezydent Miasta zarządzeniem nr [...] z dnia 8 października 2014 r. ustalił wysokość cen za korzystanie z obiektów A., określając je w załącznikach nr 1-5 do przedmiotowego zarządzenia. Skarżący wskazał, że w części zatytułowanej "Uwagi do cenników za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez A." (zwanej dalej w skrócie "Uwagi do cenników") zamieszczonej pod załącznikiem nr 5 do zaskarżonego zarządzenia, a konkretnie w jej punktach nr 3, 6, 8 i 10 zawarto zapisy naruszające prawo w sposób istotny. W pkt 3 Uwag do cenników postanowiono bowiem, że ceny kalkulacyjne na usługi świadczone przez A. ustala Dyrektor na podstawie kosztów wynikających z eksploatacji obiektów i cen rynkowych. Z wyjaśnień przedłożonych na wezwanie Wojewody przez Prezydenta wynika, że pod pojęciem cen kalkulacyjnych kryją się ceny i opłaty ustalone przez Dyrektora A., które to w istocie uiszczać są zobowiązani korzystający z usług i obiektów A., wszyscy, poza podmiotami korzystającymi z cen preferencyjnych, określonych zarządzeniem Prezydenta Miasta. Ponadto w wyjaśnieniach tych wskazano, że pojęcie cen komercyjnych jest tożsame z pojęciem cen kalkulacyjnych, co ma znaczenie w związku z zakwestionowaniem przez organ nadzoru także pozostałych zapisów Uwag do cenników. Skarżący wskazał, że mocą kwestionowanego zapisu doszło do niedopuszczalnej subdelegacji uprawnienia do określenia wysokości cen i stawek opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, powierzonego Prezydentowi Miasta przez Radę Miejską. Wojewoda wskazał, że ustawodawca w sposób szczególny traktuje ceny i opłaty za usługi oraz za korzystanie z obiektów wyżej wymienionych, powierzając uprawnienie do ich określenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Dopuszczalny zakres subdelegacji tych uprawnień określa art. 4 ust. 2 tejże ustawy, w którym mowa jest jedynie o organie wykonawczym. Innymi słowy, w świetle ustawy kompetencje w zakresie kształtowania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego przysługują jedynie organom stanowiącym oraz wykonawczym, przy tym jednak zastrzeżeniu, że umocowanie organu wykonawczego wymaga uprzedniego upoważnienia przez organ stanowiący. Wojewoda wskazał, że za sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k oraz z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać należy zaskarżone zarządzenie w części określonej zapisem zawartym w pkt 3 Uwag do cennika, powierzającym uprawnienie do określenia cen i stawek opłat Dyrektorowi A. Podkreślono przy tym, że Rada Miejska nie upoważniła Dyrektora A. do określenia opłat za korzystania z usług lub obiektów A., ani w uchwale nr [...] z dnia 26 lutego 2014 r., ani w jakimkolwiek innym akcie. Powyższe zarzuty skarżący podniósł także do zaskarżonego zarządzenia w części określonej w pkt 6, 8 i 10 Uwag do cennika, albowiem zapisy te odsyłają do cen komercyjnych określanych przez Dyrektora A. Skoro bowiem wysokość opłat za korzystanie z obiektów A. dla podmiotów w tych zapisach wskazanych wynosić ma odpowiednio 80%, 50%, czy 90%, ceny komercyjnej określanej przez Dyrektora A., to w istocie każdorazowa decyzja Dyrektora w tym zakresie kształtować będzie rzeczywistą wysokość opłat ponoszonych przez takie podmioty. Wojewoda wyjaśnił, że zarządzeniu nie nadano rangi aktu prawa miejscowego, jak również obowiązek jego przedłożenia organowi nadzoru z urzędu nie wynikał wprost z przepisów prawa, zaś od daty jego podjęcia upłynął ponad rok. Wobec tego zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., Wojewoda nie był uprawniony do stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie twierdząc, że ustalenia cen przez dyrektora jednostki budżetowej nie można traktować jako naruszenia art.. 4 ust. 1 u.g.k, albowiem działa on z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie zarządzenia. Organ uznał za bezzasadne zarzuty co do przekroczenia w zaskarżonym zarządzeniu upoważnienia zawartego w uchwale nr [...], wskazując, że podjęcie zarządzenia poprzedziły stosowne konsultacje. Podkreślił on, że sposób ustalania cen powiązano z kosztami utrzymania obiektów oraz cenami komercyjnymi za podobne usługi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie uczyniono zarządzenie Prezydenta Miasta wydane na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zasad korzystania z obiektów i urządzeń A., sposobu ustalania opłat za korzystanie z nich oraz powierzenia Prezydentowi Miasta uprawnienia do stanowienia o ich wysokości. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Powołana uchwała, wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. u.g.k., w § 4 ust. 2 upoważniła Prezydenta Miasta do ustalania cen za korzystanie z obiektów i urządzeń po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Miejskiej oraz zasięgnięciu opinii beneficjentów poprzez konsultacje społeczne na miejskim portalu internetowym [...]. Poprzez podjęcie powołanej uchwały Rada Miejska zrealizowała udzieloną jej na podstawie art. 40 ust. ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencję do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uszczegółowieniem tego upoważnienia jest norma art. 4 ust. 1 u.g.k., który stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4 ust. 2 u.g.k. stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnione są do ustalania wysokości cen i opłat albo określenia sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizując kompetencję z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może bądź ustalić wysokość cen i opłat bądź określić sposób ich ustalania, może także na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. powierzyć uprawnienia w tym zakresie organowi wykonawczemu. Rada Miejska w § 4 uchwały z dnia 26 lutego 2014 r. w powierzyła Prezydentowi Miasta wyłączne uprawnienie do stanowienia o wysokości cen za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie przekazała mu natomiast kompetencji do ustalania sposobu ustalania tych cen. Zatem organ wykonawczy gminy mógł wydać zarządzenie wyłącznie w granicach tego upoważnienia, a więc zarządzenie określające wysokość cen, a nie sposób ich ustalenia. W wykonaniu powyższej delegacji Prezydent Miasta wydał zarządzenie, którego treść wykracza poza granice upoważnienia skonkretyzowanego w uchwale Rady Miejskiej. W uwagach do cenników za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez A., Prezydent Miasta w punkcie 3 wskazał ogólnikowo sposób ustalenia cen kalkulacyjnych za usługi świadczone przez A. (podstawie kosztów wynikających z eksploatacji obiektów i cen rynkowych) i powierzył ich ustalenie Dyrektorowi A. Tym samym Prezydent Miasta przekroczył upoważnienie otrzymane od Rady w uchwale Nr [...] i naruszył dyspozycję art. 4 ust. 2 u.g.k. Nieprawidłowości ujawnione w treści pozostałych wskazanych w skardze punktów Uwag do cenników tj. w pkt 6, 8 i 10, stanowią pochodną postanowień pkt 3, ponieważ odnoszą się do cen kalkulacyjnych zamiennie określanych cenami komercyjnymi, których ustalenie scedowano na Dyrektora A. W kwestionowanych postanowieniach zarządzenia doszło do rozszerzenia zakresu przedmiotowego uzyskanej uchwałą Rady Miejskiej kompetencji, ograniczającej się wyłącznie do ustalania cen, poprzez określenie zasad ustalania cen i opłat za usługi komunalne i korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W zarządzeniu tym doszło także do niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień do ustalania wysokości cen i stawek opłat za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej na Dyrektora A., podczas gdy jedyną dopuszczalną formą delegacji kompetencji przewidzianą przez art. 4 ust. 2 u.g.k. jest scedowania na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, czyli wójta (burmistrza, prezydenta). Tego rodzaju sprzeczność z prawem kwalifikować należało jako uchybienie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej części zarządzenia, zgodnie z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zaskarżony akt ma, charakter prawa miejscowego, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności. Art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g stanowi, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Określenie ceny za korzystanie z tych obiektów w formie aktu prawa miejscowego nie następuje na podstawie tego przepisu, lecz normy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko w odniesieniu do uchwał wydanych w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., że mają one charakter prawa miejscowego pomimo braku expressis verbis wyrażenia tego przymiotu w treści przepisu. Nie przesądza to o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.g.k. delegację kompetencji na organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, zarządzenia tych organów wydane w ramach przekazanych kompetencji dzielą los prawny uchwał wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w zakresie punktów 3, 6, 8 i 10 Uwag do cenników za korzystanie z obiektów i urządzeń sportowych administrowanych przez A.