I SA/Wa 341/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz J.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Ministra Gospodarki z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o zwrocie podania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1965 r. w zakresie dotyczącym przedsiębiorstwa pn. [...] w [...], woj. [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej orzekł o przyznaniu z ustalonej szkody rzeczywistej o łącznej wartości [...] zł odszkodowania za utracone składniki majątkowe przedsiębiorstwa [...] w [...], pow. [...] w wysokości [...] szkody rzeczywistej tj. [...] zł na rzecz J. S. i odmówił przyznania odszkodowania na rzecz M. S.. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części nieuwzględniającej roszczenia J. S. ponad [...] rzeczywistej szkody. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez ten sam organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 801/12 oddalił skargę J. S. na powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3036/12 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz postanowienia Ministra Gospodarki. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. w części nieuwzględniającej roszczenia J. S. ponad [...] rzeczywistej szkody. Pismem z dnia 29 lipca 2015 r. J. S. wezwał organ do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku z dnia 10 sierpnia 2001 r. o wypłatę odszkodowania. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił podanie z dnia 10 sierpnia 2001 r. podnosząc, że z dniem 1 września 2004 r. organy administracji publicznej utraciły kompetencje do orzekania w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu niezgodnej z prawem nacjonalizacji mienia. W konsekwencji dochodzenie tych roszczeń jest możliwe wyłącznie w postępowaniu sądowym, należącym do kognicji sądów powszechnych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. S. Minister Rozwoju uznał za uzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 180/10, zgodnie z którym z przepisów postępowania administracyjnego nie wynika, by możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. uzależniona była od etapu prowadzonego postępowania. Tym samym bez względu na to, czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie, to stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., a nie umorzeniem postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Minister podniósł, że na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy-Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 września 2004 r. uchylony został art. 160 k.p.a., przewidujący administracyjno-sądowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych i od tej daty zaczął obowiązywać przepis art. 4171 § 2 k.c., który statuuje tryb sądowy. Tym samym jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w związku z decyzją stwierdzającą nieważność decyzji nacjonalizacyjnych jest droga cywilnoprawna. Minister dodał, że wyrokiem z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...] Sąd oddalił powództwo J. S. o odszkodowanie z powodu przedawnienia roszczenia . Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. zarzucając mu naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia o zwrocie wniosku, w sytuacji gdy art. 66 § 3 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do przypadku gdy utrata właściwości organu administracji nastąpiła zanim postępowanie administracyjne zostało wszczęte; w przypadku zaś gdy utrata właściwości nastąpiła już po wszczęciu postępowania zakończenie takiego postępowania musi odbyć się zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek uprzednio złożonego wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2016 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma procesowego z dnia 27 kwietnia 2016 r. złożonego w sprawie [...] Sądu Okręgowego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie należy wskazać, że na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił wniosek dowodowy skarżącego zawarty w piśmie z dnia 10 maja 2016 r. uznając, że przeprowadzenie dowodu z pisma procesowego złożonego w postępowaniu cywilnym nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia należy uznać, że organ nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 66 § 3 k.p.a. w przedmiocie zwrotu podania z dnia 10 sierpnia 2001 r. Przyznać należy rację organowi, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ustawa z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., nadała nowe brzmienie art. 417 kodeksu cywilnego oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171 i następne, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie więc orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji lub stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa. Potwierdza to uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. Nr 7-8, poz. 75), w której stwierdzono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Wspomniana uchwała Sądu Najwyższego wyłączyła równocześnie stosowanie art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., a więc zastosowanie administracyjnego trybu postępowania do dochodzenia roszczeń o ustalenie wysokości oraz wypłatę odszkodowania z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wypłatę odszkodowania z tytułu wyrządzonej szkody bezprawnymi orzeczeniami nacjonalizującymi przedsiębiorstwo [...] w [...], powiat [...], których nieważność stwierdził Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. został złożony do organu pismem z dnia 10 sierpnia 2001 r., a więc w dacie kiedy organ administracji był właściwy do rozpatrzenia tego wniosku. Został on zresztą rozpatrzony, gdyż decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej przyznał J. S. odszkodowanie w wysokości [...] rzeczywistej szkody tj. [...] zł i odmówił przyznania odszkodowania na rzecz M. S.. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. w części nieuwzględniającej roszczenia J. S. ponad [...] rzeczywistej szkody. Decyzja ta wywołała skutek ex tunc, co oznacza, że nastąpił powrót do stanu prawnego z daty wydania wadliwej decyzji i do rozpatrzenia pozostał wniosek z dnia 10 sierpnia 2001 r. w części, co do której stwierdzona została nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. Wskazać należy, że art. 61 § 3 k.p.a. określa datę wszczęcia postępowania wnioskowego i tą datą jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli więc w tej dacie właściwym do rozpatrzenia sprawy byłby sąd powszechny, to oczywistym jest, że organ administracji zobligowany byłby do zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie jednak w dniu 10 sierpnia 2001 r. organ administracyjny był właściwy w sprawie, przeprowadził postępowanie zakończone wydaniem decyzji, a następnie wskutek stwierdzenia jej nieważności w części wniosek o przyznanie odszkodowania jakby "odżył". W takiej sytuacji organ winien był w ocenie Sądu umorzyć postępowanie, które było już wszczęte, a nie zastosować tryb określony w art. 66 § 3 k.p.a. - zwrot podania. Zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Świadczy o tym treść tych przepisów jak i zamieszczenie ich w Rozdziale 1. Wszczęcie postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Z tej też przyczyny Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 180/10 - powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie zasadne było więc umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania o wypłatę odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji administracyjnej, której nieważność następnie stwierdzono, bowiem organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie, której nie jest kompetentny rozstrzygnąć w drodze władczego aktu administracyjnego. Roszczenie odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a do rozpoznawania odszkodowania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia art. 66 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim z tego powodu, że inna jest forma rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. (postanowienie) a inna na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (decyzja). Inne też są przyczyny zwrotu wniosku, badane we wstępnej fazie postępowania, a inne przy umorzeniu postępowania po jego wszczęciu, co zostało omówione wyżej. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Rozwoju weźmie pod uwagę wyżej przedstawione rozważania i wyda rozstrzygnięcie zgodne z powyższymi wskazaniami. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.