II GW 7/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rozwoju a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jako organ właściwy. W dniu 2 lutego 2016 r. Minister Rozwoju złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo zatytułowane "Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego". W piśmie tym, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. (dalej: SKO) a Ministrem Rozwoju w sprawie z wniosku "C." Spółki z o.o. z siedzibą we W. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r., poprzez wskazanie SKO w B. jako organu właściwego do załatwienia ww. sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku Minister Rozwoju wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2006r. spółka złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. wniosek o dofinansowanie - ze środków Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego - przygotowanego przez spółkę projektu pod nazwą "[...]". Pismem z dnia [...] września 2006 r., Marszałek Województwa P. powiadomił spółkę, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony z powodów formalnych. W dniu 22 września 2015 r. spółka wystąpiła do SKO w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2006 r., zaś pismem z dnia 1 grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), SKO przekazało ww. wniosek Ministrowi Rozwoju, wskazując, że wniosek ten powinien rozpatrzeć organ powołany do sprawowania nadzoru nad wdrażaniem Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, którym to organem jest instytucja zarządzająca, czyli Minister Rozwoju. Minister Rozwoju uznał jednak, że właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której spółka upatruje w ww. piśmie Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2006 r., jest wyłącznie SKO w B., zaś właściwość ta wynika wprost z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu z tego wniosku przeprowadzić bowiem należy kontrolę czynności podjętej w dniu [...] września 2006 r. przez Marszałka Województwa P. pod względem przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym kontrola ta musi być poprzedzona ustaleniem, czy objęta wnioskiem spółki czynność Marszałka Województwa P. jest istotnie decyzją administracyjną. Minister Rozwoju stwierdził, że nie jest organem właściwym do podejmowania koniecznych w tej sprawie ustaleń oraz - zależnie od ich wyniku - do dokonania kontroli czynności Marszałka Województwa P., o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ nie jest wobec Marszałka organem wyższego stopnia. Zwrócił też uwagę na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392, ze zm.), zgodnie z którym decyzje administracyjne wydaje marszałek województwa. Jeśli zatem, zgodnie z przepisem art. 157 § 1 k.p.a., kompetencja do stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje organowi wyższego stopnia wobec organu, który decyzję tę wydał, a na mocy przepisu art. 17 pkt 1 tej ustawy organami wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, to SKO w B. jest wyłącznie właściwy do rozpatrzenia wniosku spółki. Minister zauważył również, że w świetle art. 157 § 2 k.p.a. wniosek spółki o stwierdzenie nieważności decyzji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej. Sposób procedowania w tej sprawie - w tym organ rzeczowo właściwy do prowadzenia postępowania - określają zaś przepisy k.p.a., a nie przepisy Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Określony w przepisach normujących ww. program operacyjny nadzór Ministra, na który powołuje się SKO, nie może stanowić podstawy prawnej ustrojowej ani procesowej dla wydania rozstrzygnięcia o charakterze wyjątkowym, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wynika to wprost z art. 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestia zasady ustalania organu wyższego stopnia wobec Marszalka Województwa jako organu rozstrzygającego o odrzuceniu z powodów formalnych wniosku o dofinansowanie projektu złożonego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GW 20/14. Skład orzekający w rozpoznawanej obecnie sprawie podziela argumentację wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 12 sierpnia 2014 r. Zasadne jest wyjaśnienie, że materia dotycząca sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jaki organ w niniejszej sprawie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II OW 158/12 (LEX nr 1240743): "Wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów". Tak samo orzekł NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 1432/11 (LEX nr 1367264). W sprawie niniejszej w wyniku zaistnienia sporu kompetencyjnego konieczne jest udzielenie odpowiedzi, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania wniosku "C." Spółki z o.o. z dnia 19 września 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. W tym celu należy wskazać na treść art. 157 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm.; dalej: ustawa o NPR) – odmiennie niż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – nie reguluje kwestii związanych ze stosowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego w tym właściwości poszczególnych organów. W tym stanie rzeczy - uwzględniając przy tym, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, czyli stanu prawnego z dnia jej wydania - zgodnie z postanowieniami art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie będzie miał Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż brak jest szczególnego przepisu prawa wyłączającego jego zastosowanie. Z kolei, jak stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zarząd Województwa jest organem samorządu terytorialnego (art. 15 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa), natomiast kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach przyznane zostały Marszałkowi Województwa – art. 46 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo można też zauważyć, że jak stanowi art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa od jego decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Z tych względów należy dojść do wniosku, że w stosunku do Marszałka Województwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zarówno organem wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 k.p.a.), jak i organem odwoławczym – art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, zarówno z przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, a także przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Za takie przepisy nie mogą być uznane art. 15 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 25 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju oraz art. 26 pkt 4, 5, 8,10,11 i 14 tej ustawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że – jak już wspomniane było wyżej – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wzorcem prawnym jest stan prawny z dnia wydania kontrolowanej decyzji. W sprawie niniejszej będzie to [...] września 2006 r., co oznacza, iż nie będzie tu mogła mieć zastosowania ustawa uchwalona 6 grudnia 2006 r., ogłoszona 11 grudnia 2006 r. Tak więc w realiach niniejszej sprawy wchodzi w grę art. 17 pkt 1 k.p.a., który nie zmienia ogólnych reguł, że to samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa (Zarządu Województwa), jako organu jednostki samorządu terytorialnego. Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Ministra Rozwoju, a także stanowisko wyrażone we wszczynającym niniejsze postępowanie wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2006 r.