I SA/Wa 1876/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] i stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., Dzielnicy W., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L. O. i M. O.. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] i stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w W., , oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajętego pod ulicę [...]. Z analizy treści księgi wieczystej nr [...] dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] byli w dniu [...] grudnia 1998 r. P. O. i M. O., na podstawie umowy darowizny z dnia [...] września 1985 r. Oznacza to, że w tej dacie przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Aktualnie współwłaścicielami tej nieruchomości są te same osoby. Przy czym w odniesieniu do powyższych ustaleń zaznaczył, iż organ I instancji błędnie znał za strony postępowania regulacyjnego L. O. oraz A. O., którym nie przysługiwały i nie przysługują prawa rzeczowe do ww. nieruchomości. Tym samym Minister uznał, że należy uchylić decyzję Wojewody i rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem prawidłowego kręgu stron postępowania. Uzasadniając zapadłe orzeczenie Minister przytoczył treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. i omówił przesłanki w nim zawarte, warunkujące nabycie przez Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Następnie przytoczył treść z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) i wskazał, że na mocy uchwały Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1988 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) ulica K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., ww. ciąg komunikacyjny uzyskał statut drogi gminnej. Po czym na mocy uchwały Rady W. z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] ulica [...] na odcinku od końca posesji nr [...] w kierunku południowym została pozbawiona statusu drogi gminnej. Organ II instancji podniósł, że dla oceny zaistnienia skutków z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zasadnicze znaczenie ma zaś stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz w dniu 1 stycznia 1999 r., dlatego pozbawienie kategorii drogi publicznej ww. ciągu komunikacyjnego na wskazanym odcinku począwszy od 2009 r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Dalej wskazał, że fakt przebiegu ciągu komunikacyjnego na ww. działce został potwierdzony w oświadczeniu z dnia 29 lipca 2013 r. oraz w "poświadczeniu" G. L. z dnia [...] lipca 2013 r., w których wskazano na istnienie na wysokości działki nr [...] drogi gruntowej. Wskazuje na to również pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. z dnia 25 maja 2012 r. Pośrednio na zajęcie przedmiotowej działki pod ul. [...] potwierdza również sporządzona w formie aktu notarialnego umowa darowizny z dnia [...] stycznia 1995 r., Rep. A nr [...], z której wynika, że między innymi działka nr [...], która jest zlokalizowana bezpośrednio za działką nr [...] (w kierunku południowym od ul. [...] ) i tworzy z nią zwarty ciąg, jest zajęta pod ulicę K.. W związku z tym, skoro działka leżąca za działką nr [...] zajęta jest pod drogę, to działka leżąca przed nią, też była drogą co najmniej w tej samej szerokości. Rozważając wystąpienie przesłanki władztwa publicznoprawnego organ odwoławczy stwierdził, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Organ podniósł, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 1997 r. pomiędzy Gminą W., a firmą "[...]". Z załącznika nr 1 do ww. dokumentu, który zawiera wykaz ulic zakwalifikowanych do plantowania z uwałowaniem po zachodniej stronie ulicy P. wynika, że cała ulica K. na odcinku [...] m. została objęta powyższymi czynnościami. Z kolei protokół odbioru robót z dnia [...] października 1998 r., dotyczący ww. umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz faktura VAT Nr [...], wskazują na faktyczne wykonanie robót. Jednocześnie na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby przesądzać, iż podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do ww. działki czynności zarządczych, podejmowanych w ramach utrzymania ulicy K,. Zatem na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju organ I instancji nie mógł naruszyć uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta W. wraz z § 45 pkt 2 Statutu Dzielnicy W., z uwagi na to, że materialną podstawą prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie zaś z powołanym § 45 pkt 2 statutu Zarząd Dzielnicy wykonuje uchwały Rady Miasta i Rady Dzielnicy. W wyniku wydania orzeczenia organu I instancji nie doszło także do podważenia decyzji Prezydenta W. Nr [...], gdyż dotyczy ona zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawarcia nieprawdziwych danych w protokole odbioru robót z dnia [...] października 1998 r., organ stwierdził, że fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku odszkodowania organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wysokości odszkodowania za grunt następuje w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju organ I instancji nie mógł naruszyć uchwały Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] w sprawie nadania statutów dzielnicom W. wraz z § 45 pkt 2 Statutu Dzielnicy W., z uwagi na to, że materialną podstawą prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia był wskazany uprzednio art. 73. Zgodnie zaś z powołanym § 45 pkt 2 statutu Zarząd Dzielnicy wykonuje uchwały Rady Miasta i Rady Dzielnicy. Ponadto w wyniku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do podważenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w stosunku do działki nr [...], gdyż dotyczą one zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Ponadto ww. decyzje nie dotyczą działki nr [...], ale działek Nr [...] i nr [...].Odnosząc się natomiast do zarzutu zawarcia w protokole odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. nieprawdziwych danych Minister stwierdził, iż fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne i nie może budzić wątpliwości. Całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje na zaistnienie tego rodzaju okoliczności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. O., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w oparciu się przy wydaniu zaskarżonej decyzji na kopii umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 1997 r. pomiędzy Gminą W., a firmą "[...]", protokole odbioru robót z dnia [...] października 1998 r. oraz fakturze VAT Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., a nieuwzględnieniu oraz niewzięciu pod uwagę oświadczeń skarżącego oraz osób trzecich, a także przedłożonych przez skarżącego dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że działka nr [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym oraz że przebiegająca przez w/w działkę ul. [...] była drogą publiczną, 2) art. 89 § 1 i 2 kpa., poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania rozprawy, podczas gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz istotnie przyczyniłoby się to do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub w drodze oględzin; 3) art. 8 kpa., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez opieranie się przy wydaniu zaskarżonych decyzji wyłącznie na trzech dokumentach powstałych w okresie kilkunastu miesięcy przed dniem 1 stycznia 1999 r., przy całkowitym nieuwzględnieniu przedstawianego przez skarżącego odmiennego stanowiska, popartego składanymi w toku postępowania oświadczeniami i dowodami; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez jego zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy W. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa., wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że jest ona niezasadna i stanowi polemikę z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem w takiej sytuacji nieodwracalny stan faktyczny. Przywołany przepis, jak zasadnie zauważył Minister Infrastruktury i Rozwoju, określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Ta trafna konstatacja organu nie doprowadziła jednak na gruncie niniejszej sprawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest czy w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład ulicy [...] wchodziła działka nr [...] i czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący bowiem kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony. Dowodami natomiast, mającymi wedle organów obrazować stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. było pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy U. z dnia 25 maja 2013 r., pośrednio sporządzona w formie aktu notarialnego umowa darowizny z dnia [...] stycznia 1995 r. rep. A nr [...] oraz potwierdziła to również L. O. i G. L. w pismach z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] lipca 2013 r. W ocenie Ministra powyższe oświadczenia oraz akt notarialny wskazują że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie ul. K. na dzień 31 grudnia 1998 r. i stan ten nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego. Ze sformułowaną w oparciu o te dowody oceną organów jednak nie sposób się zgodzić. Wskazać, iż przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do treści art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Wbrew temu co twierdzi Wojewoda oraz Minister – dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie dokumentują stanu zajętości wyodrębnianej geodezyjnie działki nr [...] pod drogę publiczną. Znajdujące się a aktach sprawy mapa oznaczona [...] wskazuje, że ul. K. przebiegała w linii prostej w kierunku południowym od ul. [...], oraz w przybliżonym stopniu równoległe do ulicy [...]. Mapa sytuacyjna z dnia [...] września 2012 r. nie obrazuje usytuowania położenia przedmiotowej działki w odniesieniu do sąsiednich ulic. Również dołączone do wniosku z dnia 9 lipca 2012 r. mapy nie obrazują pełnego przebiegu ul. [...]. W aktach brak również aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1995 r. rep. A nr [...]. Również jako całkowicie dowolne, a przez to naruszające w sposób istotny ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów należy przy tym uznać stanowisko organu II instancji, że fakt rzekomego zajęcia nieruchomości drogą potwierdziła w swoim oświadczeniu z dnia 29 lipca 2013 r. była właścicielka – L. O.. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że jest ono oparte tylko na wyrwanym z kontekstu fragmencie wspomnianego oświadczenia odnoszącym się do wykonanych w 1998 roku robót. Tymczasem odczytanie w całości treści tego oświadczenia prowadzić musi do odmiennych niż przyjął organ wniosków. Nie można zatem uznać, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pozwalają na uznanie, że została spełniona przesłanka zajętości pod drogę publiczną. Taki sposób podejścia do dowodów zgromadzonych w sprawie nie tylko narusza wspomniany wyżej przepis, ale godzi także w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest ustanowiona w art. 8 k.p.a., zasada prowadzenia go w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Słusznie zatem zarzuca skarżący, że wydając zaskarżoną decyzję organy obydwu instancji uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszyły one także art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego zastosowanie do regulacji stanu prawnego nieruchomości, co do której w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazano, że określone w tym przepisie przesłanki w rzeczywistości zaistniały. Rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadzi w pierwszej kolejności wizję lokalną ul. [...] z udziałem stron postępowania i ich pełnomocników i zbada jej przebieg o odniesieniu do ulic [...] i do ulicy [...]. Zbada również mapy, które zostały złożone na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. przez pełnomocnika skarżącego i dopuszczone jako dowód w sprawie, z których to map ma według jego twierdzenia wynikać, że przedmiotowa działka ma być usytuowana na łączniku od ulicy K. do ul. [...]. Organ dołączy do akt sprawy również akt notarialny z dnia [...] stycznia 1995 r., na który powołuje się w zaskarżonej decyzji. Zwróci się również do Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. o przedłożenie dokumentów, w oparciu o które formułował swoją opinię o zajętości działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę K. oraz zgromadzi ewentualnie inne dowody, które mogłyby określić przebieg ul. K.. W oparciu o analizę tych dokumentów, jak też dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego podejmie rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro nie zostało prawidłowa zbadana i oceniona pierwsza podstawowa przesłanka wynikająca z art. 73 ww. ustawy tj. fakt zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, przedwczesne jest ocenianie wystąpienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.