IV SA/Po 1042/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 17 grudnia 2012 r. nr XXXI/235/2012 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ostrów Wielkopolski 1. stwierdza nieważność § 6; § 16; § 20 ust. 3 i 4 ; § 27; § 29; § 30 i § 31 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski Nr XXXI/235/2012 z dnia 17 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ostrów Wielkopolski (zwaną dalej jako "zaskarżony regulamin") zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 zwanej dalej jako "u.c.p.g." – uwaga Sądu) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona w tym: - zobowiązanie do usuwania zanieczyszczeń w postaci błota, śniegu, lodu i innych z chodników niezwłocznie po ich pojawieniu się (§ 6); - ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do terenów niesłużących do użytku publicznego (§ 9 ust. 2); - zobowiązanie właścicieli nieruchomości do poddawania pojemników na odpady zabiegom sanitarnym (§ 16); - wprowadzenie w § 20 ust. 3 i 4 regulaminu rocznego limitu ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty; - nieprawidłowe uregulowanie w § 27 i § 30 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe; - wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi (§ 29) i padłymi (§ 31). W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 stycznia 2013 r. pod poz. 571. Zgodnie z § 35 weszła ona w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, z wyjątkiem § 3 pkt. 2,5,6,7 i 8, § 12 ust. 4 pkt 2, § 19 ust. 1 pkt.2 ust. 2, 3 i 4, § 20 ust. 1,2,3 w zakresie pozbywania się selektywnie zebranych odpadów poprzez ich dostarczenie do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz ust. 4, które weszły w życie z dniem 1 lipca 2013 r. W ocenie Prokuratora regulacja zawarta w § 6 zaskarżonego regulaminu, nakazująca usunięcie zanieczyszczeń wymienionych w § 5 ( t. j. błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń ) niezwłocznie po ich pojawieniu się , a jeśli ich występowanie spowodowane jest opadami atmosferycznymi, po ustąpieniu opadu, stanowi nieuprawnioną modyfikację normy art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g. poprzez określenie częstotliwości wykonywania obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości ustawą. Takiej możliwości nie przewiduje zaś art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie obowiązku uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, natomiast nie upoważnia do wskazania czasookresu wykonania tego obowiązku. Podobnie wprowadzenie w § 9 ust. 2 zaskarżonego regulaminu zakazu mycia pojazdów samochodowych na terenach służących do użytku publicznego nie znajduje upoważnienia w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia pojazdów samochodowych na określonych terenach, a jedynie zaleca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c określenie wymagań dotyczących przeprowadzania tej czynności. Z tego względu z treści przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku o zakazie mycia pojazdów samochodowych w określonych miejscach. Zdaniem Prokuratora przepisy kompetencyjne zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie pozwalają radzie gminy na zobowiązanie właścicieli nieruchomości w regulaminie utrzymania czystości i porządku do poddawania pojemników na odpady zabiegom sanitarnym (§ 16). Wskazanym przepisem rada gminy uprawniona została wyłącznie do ustalania rodzaju minimalnej ilości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W podobny sposób obowiązki właścicieli nieruchomości uregulowane zostały wprost w art. 5 ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. Nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowego "obowiązku poddawania pojemników na odpady zabiegom sanitarnym" wykracza poza ustawowy "obowiązek utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" i jest niedopuszczalne. W ocenie Prokuratora nie znajduje również uzasadnienia w przepisach ustawy wprowadzenie w § 20 ust. 3 i 4 zaskarżonego regulaminu rocznego limitu ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty (1m3 rocznie od gospodarstwa domowego). Regulacja ta wykracza bowiem poza zakres upoważnienia zakreślonego przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto, zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi natomiast wyboru metody wplatania opłaty oraz ustalenia stawek opłat rada gminy dokonuje w odrębnej uchwale, podjętej na podstawie art. 6k u.c.p.g., nie zaś na podstawie jej art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.. Ponadto zdaniem Prokuratora Rada Miejska w sposób nieprawidłowy uregulowała obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Przepis § 27 zaskarżonego regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie w reguluje tę materię w sposób odmienny aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. Kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast przepis art. 431 k.c. reguluje szczegółowo odpowiedzialność właścicieli zwierząt domowych za zachowanie tych zwierząt. Podobnie, jako całkowicie pozbawiony podstawy prawnej, należy uznać zapis § 30 zaskarżonego regulaminu nakładający na osoby utrzymujące drobne ssaki (chomiki, świnki morskie, króliki domowe, koszatniczki itp.), gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych obowiązek zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. rada gminy władna jest do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku wyłącznie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem żaden ze wskazanych w powyższym przepisie gatunków zwierząt nie jest zwierzęciem domowym w rozumieniu przepisu art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zdaniem Prokuratora zakres upoważnienia ustawowego przekroczony został również w § 29 zaskarżonego regulaminu, w którym nakazano traktowanie zwierząt poruszających się bez opieki jako zwierząt bezdomnych i zezwolono na ich odławianie oraz wywożenie do schroniska dla bezdomnych zwierząt. Zasady postępowania ze zwierzętami bezdomnymi mogą być ustalone przez gminę w programie ochrony zwierząt, uchwalonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zmianami zwanej dalej jako "u.o.z."). Ponadto w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak przepisów pozwalających na zamieszczanie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach zakazu zakopywania zwłok padłych zwierząt w miejscach do tego nieprzeznaczonych (§ 31 zaskarżonego regulaminu). Z tych też powodów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 6, § 9 ust. 2, § 16, § 20 ust. 3 i 4, § 27, § 29, § 30, § 31 zaskarżonego regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Rada Miejska wskazała, że przez wymagania o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. należy rozumieć sposób postępowania do którego możliwe jest także zaliczenie częstotliwości wykonywania obowiązku, ale także metody działania lub powstrzymywania się od działania, miejsca, efektu ich spełnienia, w tym przypadku uprzątania wskazanych w ustawie zanieczyszczeń Zdaniem Rady Miejskiej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika kompetencja do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 9 ust. 2 zaskarżonego regulaminu wprowadzono zakaz mycia pojazdów samochodowych na terenach służących do użytku publicznego, co miało na celu określenie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi z wyłączeniem także terenów służących do użytku publicznego. Przez wymagania należy rozumieć sposób postępowania do którego możliwe jest także zaliczenie częstotliwości, metody działania lub powstrzymywania się od działania, miejsca, efektu ich spełnienia, w tym przypadku miejsca mycia pojazdów samochodowych. Z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika kompetencja do określenia wymagań w zakresie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a warunkiem utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym jest poddawanie ich zabiegom sanitarnym. W ocenie Rady Miejskiej prowadzenie w § 20 ust. 3 i 4 zaskarżonego regulaminu rocznego limitu ilości odpadów budowlanych i rozbiórkowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty znajduje uzasadnienie w art. 6r ust. 3a u.c.p.g. Zdaniem Rady Miejskiej możliwe jest zaakceptowanie poglądu, iż rada gminy nie została wyposażona w kompetencję do nakazania mieszkańcom gminy, aby psy ras agresywnych były wyprowadzane wyłącznie przez "osoby dorosłe". Rada wskazała również, że za zasadny można też uznać zarzut dotyczący § 30 zaskarżonego regulaminu. Zwróciła jednak uwagę, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie odsyła do ustawy o ochronie zwierząt zatem rozumienie pojęcia "zwierzęta domowe" winno odbywać się zgodnie z jego potocznym znaczeniem, a nie z definicją przyjętą na potrzeby innej ustawy. Rada stwierdziła również, że za zasadne można uznać zarzuty dotyczące § 29 i § 31 zaskarżonego regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA). Wskazać również należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005). Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że w znacznym zakresie skarga okazała się zasadna. Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 zwanej dalej jako "u.c.p.g."), który w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przewidywał, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, (...) regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że znaczna ich część okazała się zasadna. W § 6 zaskarżonego regulaminu Rada ustaliła, że uprzątnięcia zanieczyszczeń wymienionych w § 5 ( błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt) należy dokonać niezwłocznie po ich pojawieniu się, a jeśli ich występowanie spowodowane jest opadami atmosferycznymi, po ustąpieniu opadu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważniał Radę Miejską do ustalenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu przepis ten nie upoważniał Rady do wskazania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15, WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Gl 1169/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 16 zaskarżonego regulaminu w którym Rada Miejska określiła, że w celu utrzymania pojemników, o których mowa w § 11, § 12, § 13 i § 14 w odpowiednim stanie sanitarnym należy je poddawać zabiegom sanitarnym. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważniała Radę Miejską do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie sposób jednak uznać, aby w zakresie tego upoważnienia mieściło się zobowiązanie właścicieli nieruchomości do poddawania pojemników na odpady zabiegom sanitarnym (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 496/11, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia Rada Miejska określiła w § 20 ust. 3 zaskarżonego regulaminu, że odpady budowlane i rozbiórkowe dostarczone do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych odbierane będą bezpłatnie w ilości do 1 m3 rocznie od gospodarstwa domowego. Regulacja ta nie znajduje ustawowego upoważnienia w normie kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto jak trafnie zauważono w skardze przepis art. 6h u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli określonych w nim nieruchomości, do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast stawkę tej opłaty określa się na podstawie odrębnej uchwały wydanej na podstawie art. 6k u.c.p.g. Tym samym jako zbędny ocenić należało zapis § 20 ust. 4 zaskarżonego regulaminu, w którym Rada Miejska odsyła do nieokreślonej uchwały w zakresie zasad gospodarowania odpadami. Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wprowadzona została również regulacja zawarta w § 27 zaskarżonego regulaminu, w którym Rada Miejska ustaliła, że wprowadzanie psów na tereny publiczne może się odbywać wyłącznie na smyczy, a psy ras uznawanych za agresywne mogą być wyprowadzane - wyłącznie przez osoby pełnoletnie - na smyczy i w założonym kagańcu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1492/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na utrzymywanie psa rasy uznanej za agresywną wynika z art. 10 ust. 1 u.o.z. Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 29 zaskarżonego regulaminu, w którym Rada Miejska ustaliła, że zwierzęta domowe poruszające się bez opieki będą traktowane jak zwierzęta bezdomne i mogą być odławiane oraz wywożone do schroniska dla bezdomnych zwierząt. Regulacja ta nie znajduje upoważnienia w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który upoważniał Radę Miejską do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto na co trafnie zwrócono uwagę w skardze zasady postępowania ze zwierzętami bezdomnymi regulowane są w odrębnej uchwale podejmowanej na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z. Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia Rada Miejska ustaliła w § 30 zaskarżonego regulaminu, że utrzymujący drobne ssaki (chomiki, świnki morskie, króliki domowe, koszatniczki itp.), gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczeń. Zakres zakwestionowanej regulacji przekracza kompetencje wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g., które upoważniały Radę Miejską do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Sąd nie podzielił w tym zakresie argumentacji zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę w zakresie słownikowej definicji pojęcia "zwierzęta domowe" Jako zasadny Sąd ocenił również zarzut dotyczący wprowadzenia w § 31 zaskarżonego regulaminu zakazu zakopywania zwłok padłych zwierząt w miejscach do tego nieprzeznaczonych bowiem zakwestionowana przez Prokuratora regulacja ta nie znajduje upoważnienia w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora w zakresie braku kompetencji do wprowadzenia w § 9 ust. 2 zaskarżonego regulaminu zakazu mycia pojazdów samochodowych na terenach służących do użytku publicznego. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c upoważniała Radę Miejską do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie Sądu w zaskarżonym regulaminie w granicach przyznanej kompetencji określono w § 9 ust. 1, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może się odbywać pod warunkiem, że będzie się odbywać na utwardzonej części nieruchomości, w sposób uniemożliwiający przedostawanie się powstających w wyniku tych czynności ścieków do gruntu. Natomiast zakwestionowany przez Prokuratora § 9 ust. 2 zaskarżonego regulaminu stanowi dopełnienie § 9 ust. 1 poprzez wskazanie terenów, na których zakazuje się mycia pojazdów samochodowych. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 6, § 16, § 20 ust. 3 i 4, § 27, § 29, § 30 i § 31 zaskarżonego regulaminu. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.