III SA/Wa 1531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (sprawozdawca) sędzia WSA del. Dariusz Kurkiewicz, Protokolant p. o. referenta stażysty Michał Strzałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia odmawiającego umożliwienia zapoznania się z dokumentami i przekazania do ponownego rozpatrzenia oddala skargę We wniosku z dnia 19 listopada 2014 r. Skarżąca – H. P., domagała się umożliwienia jej wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w odniesieniu do wszelkiej korespondencji dotyczącej pośrednio, jak i bezpośrednio, kontaktów/korespondencji z administracjami podatkowymi krajów innych niż Polska. Postanowieniem z dniu [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. wyłączył z akt postępowania kontrolnego wnioski o wymianę informacji w zakresie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania o wymienionych w postanowieniu numerach referencyjnych. Następnie postanowieniem z tej samej daty organ ten odmówił Skarżącej zapoznania się z dokumentami zawierającymi wnioski o wymianę informacji w zakresie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania o wymienionych numerach referencyjnych, których jawność wyłączono wcześniejszym postanowieniem organu. W uzasadnieniu odwołał się do treści art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE L 2001 145.43) i wskazał, że ww. dokumenty zawierają informacje niejawne ze względu na interes publiczny. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest niejednoznaczne i nie pozwala stwierdzić, czy podstawą odmowy zapoznania Strony z materiałem wyłączonym z akt sprawy była ochrona informacji niejawnych czy ochrona interesu publicznego. Organ zauważył, iż Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. wskazał na przepis art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady stanowiący o prawie odmowy dostępu do dokumentów przez Instytucje w przypadku, gdy ujawnienie ich naruszałoby ochronę: a) interesu publicznego w odniesieniu do: bezpieczeństwa publicznego, ochrony i spraw wojskowych, stosunków międzynarodowych, finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego; uznając, iż "ww. dokumenty zawierają informacje niejawne ze względu na interes publiczny". Jak wskazano w części wstępnej uzasadnienia, w ocenie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. podanie formularzy RIF do publicznej wiadomości wpłynęłoby negatywnie na skuteczność podejmowanych działań państw członkowskich szkodząc ich polityce finansowej. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli dokumenty zawierałyby informacje niejawne, to ujawnienie tych informacji Stronie (nieuprawnionej) stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Wskazał, iż art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych określa, jakim informacjom nadaje się poszczególne klauzule tajności. Organ uznał za błędne zakwalifikowanie informacji zawartych w wyłączonych dokumentach do katalogu informacji niejawnych określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej w W. zauważył, że odmowa umożliwienia Skarżącej zapoznania się z dokumentami, zawarta w zaskarżonym postanowieniu została oparta na stanowisku Komisji Europejskiej, która działając na podstawie art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE.L. 2001 nr 145, str. 43 ze sprostowaniem Dz. Urz. UE.L. 2010 nr 271, str. 20) stwierdziła, iż w przypadku formularzy takich jak, m.in., wniosek o wymianę informacji w zakresie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania (RIF) udostępnieniu publicznemu podlegają jedynie sekcje A1 i A2. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż Skarżąca nie wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej, lecz o udostępnienie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W związku z powyższym za niezasadne uznał powoływanie się przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej na fakt iż ww. dokumenty nie podlegają udostępnieniu publicznemu. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie art. 179 § 2 O.p., niewystarczające jest powołanie się na okoliczność, że dokumenty mają związek z interesem publicznym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, bez wykazania wyczerpująco naruszenia przesłanki interesu publicznego. Zaznaczył, iż organ podatkowy ma obowiązek utrzymać w tajemnicy te informacje, dane, których ujawnienie stanowiłoby naruszenie interesu publicznego w odniesieniu do finansowej polityki Polski lub Unii Europejskiej i innych zaangażowanych w daną wymianę państw członkowskich, a także informacje, dane, które pozwoliłyby na identyfikację osób, podmiotów nie będących stroną postępowania. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w W., w uzasadnieniu postanowienia winna zostać wskazana negatywna przesłanka dostępu Skarżącej do dokumentów. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Dyrektor Izby Skarbowej w W. zobowiązał organ I instancji do przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jeżeli zachodzi konieczność zapewnienia ochrony określonych wartości, do wydania postanowienia wyłączającego te materiały, których ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes publiczny lub interes osób trzecich, nie będących stroną postępowania. Organ zaznaczył, iż art. 179 O.p. literalnie wskazuje, że przepisów art. 178 nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. W związku z powyższym Dyrektor Izby Skarbowej w W. stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 123 § 1, art. 129 O.p. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 233 § 2 O.p. przez błędne uznanie, iż przepis ten miał w sprawie zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż postanowienie o wyłączeniu z akt części dokumentów (tj. postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. o wyłączeniu jawności materiałów postępowania, doręczone dnia 12 stycznia 2015 r.) zostało wydane przez organ I instancji tego samego dnia co postanowienie będące przedmiotem zażalenia. W ocenie Skarżącej oznacza to, że część dokumentów, która formalnie została wyłączona z akt dnia 22 grudnia 2014 r. nie była dostępna dla niej również przed tą datą. Zdaniem Skarżącej, organ I instancji manipuluje zawartością akt w sposób niezgodny z prawem, gdyż niektóre dokumenty zostały wyłączone z akt dopiero dnia 22 grudnia 2014, a nie znajdowały się w aktach przed tą datą. Według Skarżącej Dyrektor UKS prowadzi dwie odrębne dokumentacje, jedną tajną, na własny użytek, drugą jawną, dostępną dla Skarżącej, łamiąc w ten sposób prawo. Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji zignorował kwestię ukrywania przed Stroną dokumentów lub odmowy możliwości zapoznania się z nimi zanim zostaną one wyłączone z akt sprawy, pomagając niejako Organowi I instancji, bo nakazał mu jedynie przeanalizować ponownie materiał dowodowy. Według Skarżącej, oznacza to, że mimo wadliwości skarżonego postanowienia, co potwierdził organ II instancji Skarżąca nadal nie ma dostępu do akt sprawy, przez co również ten organ przyczynił się do złamania zasad wyrażonych w art. 123 § 1 i art. 129 O.p. W ocenie Skarżącej, organ I instancji nie wykazał dlaczego odmówił Stronie dostępu do akt sprawy, również organ II instancji potwierdził, iż nie są znane mu powody ograniczenia praw Strony przez organ I instancji. Mimo zażądania akt sprawy i wglądu w nie organ II instancji nie nakazał udostępnienia Stronie pełnych akt sprawy. Skarżąca podniosła, iż tryb przewidziany w art. 233 § 2 O.p. został zastosowany przez organ II instancji w sposób nieuprawniony Zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie nie jest konieczne przeprowadzanie jakiegokolwiek postępowania dowodowego (w zakresie potrzebnym do wyjaśnienia kwestii dostępu do akt sprawy), tym bardziej w całości czy znacznej części. Cały materiał został już zgromadzony przez organ I instancji i nie ma potrzeby uzupełniać go w zakresie w jakim potrzebny jest on do rozstrzygnięcia kwestii pełnego dostępu do akt. Tym samym, organ II instancji w sposób sprzeczny z prawem uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu poddano kasacyjne postanowienie organu II instancji wydane po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie wglądu do akt. Skarżąca postanowieniu temu postawiła zarzut naruszenia art. 233 § 2 O.p. wywodząc, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, a więc organ II instancji powinien po prostu nakazać udostępnienie stronie akt sprawy. Z poglądem tym w okolicznościach rozpoznanej sprawy nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 233 § 2 O.p., organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W postępowaniu zażaleniowym przepis ten stosuje się odpowiednio z mocy art. 239 O.p. Zgodnie bowiem z jego treścią, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 16 działu IV o zażaleniach, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednie zastosowanie" oznacza, że wchodzą w grę modyfikacje reguły ogólnej, a więc w zależności od okoliczności konkretnego przypadku przepis ten będzie miał zastosowanie bądź wprost, bądź z modyfikacjami, bądź wcale nie znajdzie zastosowania. W rozpoznanej sprawie chodziło o weryfikację w postępowaniu zażaleniowym postanowienia o odmowie wglądu do akt, wydanego na podstawie art. 179 O.p. Przepis ten stanowi, że przepisów art. 178 (o prawie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów) nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Aby więc odmowę wglądu do akt uznać za prawidłową, w wydanym w tym przedmiocie postanowieniu organ powinien wykazać, że jawność określonych dokumentów podlega wyłączeniu z uwagi na to, że: 1) zwierają one informacje niejawne, albo/i 2) nie zawierają one informacji niejawnych, ale ich jawność została wyłączona ze względu na interes publiczny. W zaskarżonym zażaleniem postanowieniu I instancji okoliczności tych nie wykazano. W postanowieniu tym organ I instancji odwołał się – z niewiadomych powodów – do treści art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, wskazując, że instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeżeli jego ujawnienie naruszyłoby ochronę bezpieczeństwa publicznego, kwestii obronnych i wojskowych, stosunków międzynarodowych, finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty związanych z ochroną danych osobowych. Z tego organ I instancji wywiódł, że objęte wnioskiem dokumenty jako zawierające informacje w zakresie współpracy administracyjnej władz podatkach państw członkowskich, nie podlegają udostępnieniu, bo zawierają informacje niejawne ze względu na interes publiczny. Było to stanowisko oczywiście błędne, co słusznie wytknął organ II Instancji. Podkreślił on mianowicie, że z uzasadnienia nie wynika, czy podstawą odmowy wglądu do akt była ochrona informacji niejawnych czy ochrona interesu publicznego, a tylko takie okoliczności stanowią podstawę tej odmowy. Trafnie też zauważył, że błędne było zakwalifikowanie informacji zawartych w wyłączonych dokumentach do katalogu informacji niejawnych, określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Z tego powodu zasadnie uznano, że sprawę należy rozpatrzyć raz jeszcze i ustalić, czy odmowa ma jakieś uzasadnienie ze względu na wyłączenie jawności z uwagi na interes publiczny. Postanowienie organu II instancji było więc w pełni prawidłowe – to co organ ten mógł, to przesądził (niedopuszczalność kwalifikacji informacji zawartych w wyłączonych dokumentach jako informacji niejawnych), trafnie też wytknął organowi I instancji błąd polegający na odwołaniu się do aktu prawnego, który nie ma nic wspólnego z prawem wglądu do akt i ewentualną jego odmową (rozporządzenia (WE) 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, które dotyczy dostępu do informacji publicznej). Wbrew stanowisku strony Skarżącej, organ II instancji nie mógł natomiast rozstrzygnąć za organ I instancji kwestii dostępu do akt, bo to w tym zakresie istniały wątpliwości, których usunięcie było konieczne w ponownie prowadzonym postępowaniu. Wątpliwości te sprowadzały się do tego, czy interes publiczny uzasadnia, czy nie, wyłączenie jawności, a co za tym idzie – odmowę stronie dostępu do objętych wnioskiem dokumentów. Jest to jedna z przesłanek odmowy, która została wskazana w postanowieniu organu I instancji, ale błędnie ustalono jej źródło i znaczenie dla sprawy. Organ II instancji chcąc ją ocenić samodzielnie, musiałby to zrobić jako organ I instancji, a nie jako organ odwoławczy, bo w tym zakresie poddającego się weryfikacji stanowiska organu I instancji nie było. Tym samym doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego (art. 127 O.p.). Nakazanie dostępu do akt, którego oczekiwała Skarżąca (orzeczenie reformatoryjne organu II instancji), mogłoby wchodzić w grę tylko wtedy, gdyby organ i instancji odmówił dostępu do akt ze względu na wyłącznie jawności dokumentów w interesie publicznym i stanowisko to uzasadnił, a organ odwoławczy się z tym nie zgodził. Okoliczności sprawy były jednak inne i w ich świetle postanowiony w skardze zarzut naruszenia art. 233 § 2 O.p. należało uznać za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy skarg podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).