II OSK 2293/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. [...] Sp.j. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1254/15 w sprawie ze skargi T. [...] Sp.j. z siedzibą w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1254/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę T. [...] sp. j. w M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. [...] sp. j. w M., wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również w każdym z tych przypadków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego może dokonywać samodzielnych ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku; - art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że decyzja nakazująca właścicielowi rozbiórkę tego obiektu może nie uwzględniać zamierzeń właściciela dotyczących budynku i być wydana z całkowitym pominięciem skutków finansowych wykonania decyzji o rozbiórce; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy : - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy decyzji nie oparto na materiale dowodowym wymaganym przez ten przepis, a tym samym nie może być podstawą do ustalenia, że budynek wymaga zabezpieczenia, aby nie stworzył on zagrożenia dla ludzi przebywających w jego otoczeniu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy organy administracji nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że bezspornym jest, iż budynek objęty postępowaniem położony na działce nr [...] przy ul. K. [...] w M. nadaje się do rozbiórki. Zarzuciła, że Sąd wojewódzki jednakże przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, pominął treść opinii technicznej datowanej na czerwiec 2014 r., w której biegły nie stwierdził stanu katastrofalnego budynku. Co więcej, w ocenie biegłego w okresie ostatnich 7 lat stan techniczny obiektu nie uległ znacznemu pogorszeniu i nie stwarza zagrożenia dla osób postronnych. Pomimo takich stwierdzeń zawartych w opinii, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał własnych ustaleń, nie popartych jakimikolwiek opiniami lub ekspertyzami, z których wynikałyby odmienne ustalenia. Tymczasem przepis art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jak przy tym wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/GI 188/08, skutki niedostarczenia ocen lub ekspertyz bądź też wadliwości, reguluje art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., przewidując zlecenie przez właściwy organ ich wykonania na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jednoznaczna regulacja ustawy nie pozwala zatem na odstąpienie od powyższego trybu przez organy nadzoru budowlanego ani z uwagi na brak zawinienia właściciela lub zarządcy, czy też z powodu braku środków na ten cel. Tymczasem w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie żądał od skarżącego ekspertyzy, która miałaby na celu ewentualne wyjaśnienie ustaleń zawartych w opinii technicznej datowanej na czerwiec 2014 r., lecz uznał się za właściwy do dokonania ustaleń odmiennych, niż w niej zawarte i posłużył się własnym zdaniem i uznał, że jest tak, jak sam uważa. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała ponadto, że zgodnie z przepisem art. 67 ust. 1, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przepis ten literalnie nie odnosi się do stanu technicznego obiektów budowlanych, mówiąc o obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Wprawdzie z brzmienia niniejszego przepisu nie wynika, aby dotyczył on stanu technicznego obiektu budowlanego, to jednak użycie sformułowania "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" wskazuje, że stan techniczny obiektu budowlanego nie jest bez znaczenia. Systematyka rozdziału 6 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że celem zawartych w nim przepisów jest zapewnienie należytego stanu technicznego obiektów budowlanych. Dlatego też, stosując wykładnię systemową, art. 67 ustawy Prawo budowlane nie można traktować jako regulacji oderwanej od kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego. Fakt, że niniejszy przepis umożliwia daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 Konstytucji RP), przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni i wymaga rozważnego stosowania. Przejawem rozszerzającej wykładni byłoby dopuszczenie do wydania, na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z pominięciem oceny jego stanu technicznego. W niniejszej sprawie, z wymaganego przez przepisy prawa dokumentu w postaci opinii technicznej jednoznacznie wynika, że budynek nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Ponadto z opinii tej wynika także, iż budynek nie stwarza zagrożenia dla osób postronnych. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że istotne jest zabezpieczenie obiektu, aby nie stwarzał on zagrożenia dla ludzi przebywających w jego pobliżu. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponował żadnym dokumentem potwierdzającym, że takie zagrożenie w rzeczywistości istnieje. Poza tym o ile istniały podstawy do nakazania rozbiórki obiektu, gdyż z wykonanej opinii wynika, że obiekt nie nadaje się do remontu, należało uwzględnić, że właściciel zamierza przeprowadzić rozbiórkę obiektu, ale ma być ona połączona z budową nowego obiektu, gdyż taki wariant jest dużo tańszy i dużo bardziej bezpieczny dla otoczenia. Dlatego budynek został przez właściciela zabezpieczony i właściciel oczekuje w porozumieniu z gminą na możliwość zaprojektowania całej inwestycji, a ta uzależniona jest od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest obecnie w toku. Plan miejscowy w obecnym brzmieniu wymaga zgody sąsiada na budowę, a ten nie żyje i nie ma następców prawnych. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zamiast przyjąć te wyjaśnienia skarżącego, chce skarżącego zmusić do rozbiórki już teraz, nie uwzględniając zamierzeń skarżącego i całkowicie pomijając skutki finansowe takiej decyzji dla skarżącego. Jest to działanie na szkodę interesu prywatnego, ponieważ samodzielna rozbiórka będzie kilkakrotnie droższa, od rozbiórki połączonej z budową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy, zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub - uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony w zakresie prawidłowego formułowania stawianych zarzutów kasacyjnych. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że złożona skarga kasacyjna nie mogła przynieść dla skarżącej strony pozytywnego rezultatu, gdyż postawione w niej zarzuty nie odnoszą się do istoty zaskarżonego do sądu I instancji aktu, a mianowicie rozstrzygnięcia kasacyjnego - opartego na art. 138 § 2 k.p.a. Ze skargi kasacyjnej nie sposób jest wywieść, aby Spółka postawiła Sądowi I instancji zarzut niewłaściwej kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., jak również, aby zakwestionowała stanowisko Sądu wojewódzkiego, który stwierdził, że uchylenie zaskarżonej decyzji stanowiłoby naruszenia zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej uznał, że najbardziej racjonalnym jest na gruncie przedmiotowej sprawy nakazać na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane przeprowadzenie robót budowlanych, po wykonaniu których, stan techniczny przedmiotowego nieużytkowanego obiektu będzie można uznać za odpowiedni. Przy czym odpowiedni należy rozumieć jako niestwarzający bezpośredniego zagrożenia dla osób, znajdujących się w pobliżu tego obiektu. Zaznaczył, że organ powiatowy winien ustalić, czy konieczne jest przeprowadzenie jakichkolwiek dodatkowych prac do wykonania, mających na celu dalsze zabezpieczenie przedmiotowego nieużytkowanego obiektu budowlanego przed dostępem dla osób trzecich oraz takich, aby obiekt ten nie stwarzał zagrożenia i nie ulegał dodatkowej degradacji. Skarżąca kasacyjnie tego nie neguje. Argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważenia działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jak również do polemiki z ogólnie poczynionymi rozważaniami przedstawionymi przez Sąd I instancji. Cała argumentacja Spółki tak naprawdę odnosi się do rozstrzygnięcia organu powiatowego wydanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zarówno dotycząca naruszenia art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie nałożenie przez organ I instancji obowiązku przedłożenia "kontrekspertyzy", o której mowa w ww. przepisie, jak również art. 77 k.p.a. Przy czym należy zauważyć, że ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji, nie dokonywały wykładni art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a tym samym jego powoływanie w zarzutach skargi kasacyjnej jest bezpodstawne. Słusznie natomiast Sąd I instancji w swoich wywodach spostrzegł, że przydatność obiektu budowlanego do remontu odbudowy lub wykończenia powinna być oceniona w kategoriach technicznych, a nie ekonomicznych. Podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być uznanie, że jego remont, odbudowa lub wykończenia są nieopłacalne (zob. Zdzisław Kostka – Prawo budowlane – Komentarz – Gdańsk 2005). Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie odnosiła się do istoty problemu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.