II SA/Wr 160/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę w całości. Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. skarżący zawiadomił Wójta, że na terenie sąsiedniej działki zwężono rów cieku wodnego przez ułożenie rury o małym przekroju, co przy dużych opadach deszczu wywołuje zalewanie jego działki. W dniu 21 sierpnia 2012 r. skarżący zażądał wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, gdyż właściciel sąsiedniej działki wykonując budowę podnosi grunt, co wywołuje zalewanie jego działki. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. skarżący podał, że w związku z budową na sąsiedniej działce ziemia jest pryzmowana i zasypano rów. W dniu 13 czerwca 2013 r. skarżący sprecyzował, że stosowanie art. 29 ust. 3 p.w. powinno być związane z podniesieniem gruntu na sąsiedniej działce. W dniu 16 grudnia 2013 r. wójt zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych do poprzedniego stanu na działce, na której trwa budowa domu jednorodzinnego. Decyzją z dnia [...] r. wójt na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. nakazał uczestnikom postępowania rozbiórkę rurociągu – ujęcia odcinka rowu melioracyjnego na działce nr 180, wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie wójt decyzją z dnia [...] r. nakazał skarżącemu przebudowę przepustu pod zjazdem indywidualnym do jego nieruchomości ze średnicy 400 mm do 1200 mm. Decyzją z dnia [...] r. organ uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejno wójt decyzją z dnia [...] r. ponownie nakazał uczestnikom postępowania rozbiórkę rurociągu wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Decyzją z dnia [...] r. organ uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. wójt powołując art. 29 ust. 1 i 3 p.w. odmówił skarżącemu nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w obrębie działki nr 182/1 i działki nr 182/2 będących własnością uczestniczek postępowania, wobec braku zmiany stanu wody na tych działkach. W uzasadnieniu organ ten najpierw przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 i 3 p.w. Następnie ustalił, że uczestniczki wybudowały budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę, zaś ujęcie rowu melioracyjnego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Nastąpiło podniesienie terenu ich działek do poziomu przewidzianego w projekcie budowlanym. Według oświadczenia pisemnego kierownika budowy z dnia 26 czerwca 2015 r. działka uczestniczki jest oddzielona od działki skarżącego rowem melioracyjnym, co wyklucza napływ wody na jego działkę. Dalej organ przytoczył ustalenia wynikające z opinii wodnoprawnej. Na działkach nr 182/1 i 182/2 nie zostały naruszone stosunki wodne. Przyczyną wylewów na działkę skarżącego nr 179/1 jest blokowanie przepływu wody przez zbyt mały przepust znajdujący się na wjeździe do jego posesji. Jak wynika z wizji lokalnej z dnia 30 lipca 2015 r. rów pomiędzy działkami jest konserwowany, a koryto znajduje się w dobrym stanie technicznym. Z informacji od właściwych organów, opinii i oświadczenia kierownika budowy wynika, że wyłączną przyczyną blokowania przepływu wody jest zbyt mały przepust przy działce skarżącego. Nie było więc podstaw do uwzględnienia wniosku. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 29 p.w. i art. 107 k.p.a. Nadal twierdził, że podniesienie gruntu na sąsiednich działkach oraz zmniejszenie średnicy rurociągu i jego przedłużenie miało wpływ na stosunki wodne. Poziom terenu na sąsiedniej działce wynosił początkowo 492,2 m npm. Po wybudowaniu dom jest na poziomie 494,18 m npm, zaś teren na granicy z działką skarżącego na poziomie 493,66 m npm. Działka skarżącego jest na poziomie 492,6 m npm. Nie jest prawdą, że istnienie rowu na granicy działek chroni działkę przed zalewaniem. Opinia biegłego (określana przez skarżącego jako "pismo") nie określa przepustowości rowu przy nasilonych opadach deszczu, a jedynie te sytuacje wywołały złożenie wniosku. Błędnie ocenia znaczenie zmniejszenia przepustowości rur i ich przedłużenia oraz średnicy przepustu przy działce skarżącego. Wójt nie omówił w decyzji argumentacji i dowodów przekazanych przez skarżącego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Jak wskazał, art. 29 p.w. ustanawia zakaz zmiany przez właściciela gruntu stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Naruszenie zakazu wywołuje wydanie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie. Stosowanie przepisu wymaga ustalenia związku przyczynowego pomiędzy konkretnym działaniem wywołującym zmianę stosunków wodnych a jego szkodliwym wpływem na grunt sąsiedni. Jak wynika z dowodu z oględzin w dniu 28 maja 2014 r. nastąpiło podniesienie terenu pomiędzy budowanym budynkiem na działkach uczestniczek a rowem melioracyjnym. Jak ustalono, przepust przy zjeździe na nieruchomość skarżącego ma średnicę 400 mm, natomiast dalej pod drogą wojewódzką 1200 mm. Podniesiony teren oraz mała średnica przepustu powodują piętrzenie wody w rowie melioracyjnym i zalewanie działek powyżej przepustu. Na granicy działki od strony skarżącego został usypany wał wzdłuż ogrodzenia. W sierpniu 2014 r. sporządzona została opinia wodnoprawna dla ustalenia wpływu zmiany stanu wody na działach, na których podwyższono teren, na działki sąsiednie. Na działkach uczestniczek wybudowano dom mieszkalny i podwyższono teren w otoczeniu domu i w strefie brzegowej przy rowie, który znajduje się na tym terenie. Rów ten utrzymywany jest w dobrym stanie technicznym. Brzeg lewostronny od strony działek uczestniczek jest wyższy. Przy wyższych stanach wody w rowie przelewa się więc ona na działkę skarżącego. Główną przyczyną zalewania jest brak drożności rowu R-R11 na przepuście pod wjazdem na działkę skarżącego. Powoduje on spiętrzenie wody w rowie i cofkę. W przypadku niepodniesienia lewego brzegu naturalna retencja koryta i strefa dolna nie byłaby wystarczająca dla redukcji wody w cofce. Uczestniczki powinny być zobowiązane do utrzymywania rowu R-R11 w dobrym stanie technicznym z ewentualnym rozbudowaniem parametrów koryta. Należy poprawić stan rowu w rejonie zarurowania, umocnić skarpę na rowie R-R11, tak aby strumień wylotu zarurowanego rowu R-R12 jej nie rozmywał i nie wylewał się bezpośrednio na działkę sąsiednią. Likwidacja wylewów z rowu R-Rn na działkę skarżącego wymaga przebudowy przepustu na wjeździe przez zwiększenie średnicy do 1200 i wykonanie umocnienia poniżej przepustu. Zarurowanie rowu R-R14 na odcinku dłuższym niż wskazano w udzielonym uczestnikom pozwoleniu wodnoprawnym nie narusza stosunków wodnych. Podniesienie terenu na ich działkach nie powoduje naruszenia stosunków wodnych Strefa przepływów wielkich mieści się w korycie rowu R-R11 do głębokości średniej 0,5m. Przepływ jest blokowany przez zbyt mały przepust przy działce skarżącego. Uczestniczki powinny umocnić rejon połączenia rowów R-R11 i R-R14 w rejonie ujścia rurociągu. W przypadku utrzymywania należytego stanu technicznego rowu R-R11 przez uczestniczki, ich działania nie powodują szkód na działce skarżącego. W wyniku oględzin z dnia 30 lipca 2015 r. stwierdzono prawidłowe konserwowanie rowów w obrębie tych działek. Rowy melioracyjne są drożne. Wylot zarurowanego rowu znajduje się w odległości około 20m od działki skarżącego. Według organu o sposobie rozstrzygnięcia decyduje opinia hydrologa i hydrogeologa wydana w nin. sprawie. Rzeczoznawcy wykluczyli związek pomiędzy wskazanymi przez skarżącego zmianami (podniesienie terenu, zarurowanie rowu) a szkodami na jego gruncie. Organ określił opinię rzeczoznawców jako sporządzoną w sposób jasny i nie budzącą żadnych wątpliwości. Odstępstwa od pozwolenia wodnoprawnego (przedłużenie rurociągu z 38 do 48 mb i zmniejszenie jego średnicy z 600 do 400 mm) nie wpływają na przepustowość wody, gdyż rów melioracyjny powyżej został ujęty w rurociąg o średnicy 400 mm. Uczestniczki nie dokonały więc takich zmian na gruncie, o których stanowi art. 29 p.w. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego. W toku postępowania skarżący pismem z dnia 18 września 2014 r. zakwestionował opinię biegłego. W wydanej opinii uzupełniającej biegły uznał zarzuty za bezzasadne. Tak samo w kolejnym uzupełnieniu, w którym uznano zmniejszenie przepustowości rurociągu za korzystne dla stosunków wodnych. Opinie te skarżący zakwestionował w odwołaniu. Organ powinien ponownie rozpatrzyć sprawę, do czego nie dochodzi, gdy pierwsza instancja sprawy nie rozpatrzyła. Opinia biegłego jest niekonsekwentna, bowiem nie stwierdza naruszenia stosunków wodnych a jednocześnie wydaje zalecenia w odniesieniu do uczestniczek. Sporny rów melioracyjny ma na całej długości małe przepusty, co nie powoduje wylewania wody na sąsiednie działki. Skoro biegły proponuje nakazy, to należało o nich orzec w decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak trafnie zauważył skarżący, wynik kontroli zaskarżonej decyzji uzależniony był od oceny zgodności czynności organu z prawem procesowym. W sprawie stosowania art. 29 p.w. rozstrzygające znaczenie ma dowód z opinii biegłego. Organ powinien dokonać wszechstronnej oceny prawidłowości tej opinii, czy zatem jest zupełna, odnosi się do argumentacji stron i wszelkich istotnych okoliczności, zawiera nienasuwający zastrzeżeń fachowy i logiczny wywód uzasadniający konkluzje, wyjaśnia wszelkie nasuwające się wątpliwości itd. Ocenie organu nie podlega treść opinii wynikająca z wiadomości specjalnych biegłego, lecz jej moc dowodowa wynikająca ze sposobu ich przedstawienia w powiązaniu z okolicznościami sprawy. Krytyka opinii przez stronę powinna opierać się na wykazaniu niepełnego rozważenia przez biegłego materiału sprawy, braku przekonujących i logicznych wywodów itp. W przypadku kwestionowania fachowości biegłego strona może przedstawić kontropinię własnego biegłego lub poprzez krytykę procesowych braków opinii doprowadzić do powołania przez organ innego biegłego. Skarżący nie podważył mocy dowodowej opinii w wymagany sposób. Jak wynika z treści opinii zasadniczej, biegły w odpowiedni sposób określił jej przedmiot, niezbędne faktyczne podstawy jej wydania i zagadnienia wymagające fachowej oceny. Jak wynika z przedstawionego w opinii schematu układu rowów i mapy sytuacyjnej, działki uczestniczek i skarżącego położone są obok siebie po tej samej stronie drogi publicznej. Pomiędzy działkami prostopadle do drogi prowadzi rów R-R11. Przy działce skarżącego od strony drogi na rowie tym znajduje się przepust 400mm, zaś dalej przepust 1200 mm. Przez działki uczestniczek przebiega rów R-R14 zarurowany na odcinku prowadzącym w kierunku działki skarżącego, gdzie łączy się z rowem R-R11. Skarpa rowu w tym miejscu wymaga umocnienia. Na wysokości działki skarżącego rów R-R11 skręca wzdłuż drogi, a następnie przechodzi pod drogą przepustem 1200 mm. Do odcinka równoległego do drogi prowadzi rów drogowy i rów R-R12. Jest istotne, że rów po dojściu do drogi zabudowany jest przepustem 400 mm. Biegły przedstawił obszerne wywody i obliczenia wykazujące, że przy tzw. przepływie miarodajnym, a tym bardziej przepływach wielkich, przepust 400 mm ma zbyt niską przepustowość, co powoduje piętrzenie wody przed przepustem, całkowite wypełnienie rowu i cofkę w zasięgu rowów R-R11, R-R14 i R-R12. Przepust 1200 mm jest natomiast drożny dla wielkich przepływów. Przepust 400 mm blokuje wszystkie przepływy większe od 0,25m3/s. Działki uczestniczek nie są zalewane z uwagi na podwyższenie terenu. Podwyższenie terenu nie wywołuje więc zalewania działki skarżącego, a jedynie chroni działki uczestniczek. Zalewanie powodowane jest zbyt małym przepustem przy działce skarżącego. Uczestniczki mają wpływ na poprawę stanu retencji rowu R-R11. W zastrzeżeniach do opinii skarżący potwierdził ustalenie o zbyt małym przepuście, jednak postulował ustalenie naruszenia stosunków wodnych przez uczestniczki wskutek podwyższenia terenu i zawężenia rurociągu. W opinii uzupełniającej biegły wykluczył naruszenie stosunków wodnych wskutek działań uczestniczek. W nawiązaniu do niej skarżący ponownie przedstawił swoje gołosłowne twierdzenia i uwagi na temat solidności i uczciwości osób i instytucji, które udzielały wójtowi informacji związanych ze sprawą. W kolejnej opinii uzupełniającej biegły w sposób rzeczowy odniósł się do tych twierdzeń. W odwołaniu i skardze do sądu administracyjnego skarżący nadal nie przedstawił rzeczowej krytyki opinii biegłego. Dokonana przez organ ocena dowodu z opinii biegłego nie narusza art. 80 k.p.a. Organ nie pominął w rozważaniach żadnego istotnego dowodu lub argumentacji skarżącego. Ustalenia i oceny organu pozostają pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów. Nie nastąpiło zarzucane w skardze naruszenie zasady dwuinstancyjności. O ile nawet sposób uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszej instancji nasuwał zastrzeżenia przykładowo przez przytoczenie jedynie konkluzji opinii biegłego, to organ w zaskarżonej decyzji nie powtórzył tego uchybienia procesowego. W opinii biegłego nie ma zarzucanej niekonsekwencji. Biegły poza zakresem zleconej mu opinii zawarł pewne uwagi lub porady dla stron, w jaki sposób mogą minimalizować szkody wywołane przez wadliwy przepust na działce skarżącego. Uczestniczki przedstawiły szereg twierdzeń i dokumentów wskazujących na wpływ tego przepustu na stosunki wodne w okolicy. Organ i biegły pominęli ten materiał procesowy, co nie miało znaczenia o tyle, że potwierdzał on prawidłowość opinii i rozstrzygnięcia sprawy. W nin. sprawie nie ustalono, aby zmiany na gruntach dokonane przez uczestniczki wywołały szkodę na nieruchomości skarżącego. Nie ustalono więc podstawowej przesłanki stosowania art. 29 ust. 3 p.w. Wniosek skarżącego oparty na odmiennej ocenie okazał się bezzasadny, co w pełni uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.