I SA/Wa 72/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku B.S. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził, na wniosek właścicieli, projekt podziału nieruchomości położonej w J. gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] - stanowiącej własność A. G. na cztery działki i oznaczonej jako działka nr [...] - stanowiącej własność B. S. na sześć działek. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartość wyżej wymienionych nieruchomości dla A. G. w wysokości [...] zł i dla B. S. w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił opłatę adiacencką dla A. G. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. S., działka nr [...] i dla B. S. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działka nr [...], na skutek ich podziału. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. S., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. S., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymywała ona w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w zakresie opłaty adiacenckiej ustalonej dla A. G., a w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Sąd stwierdził, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została ustalona prawidłowo Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania B. S. od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., umorzyło postępowanie odwoławcze, w części dotyczącej A. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku B. S., odmówiło wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] grudnia 2010 r. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 333/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na decyzje Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. W dniu [...] października 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek B. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Zdaniem Kolegium, skoro kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to nie ma podstaw do ponownego badania przedmiotowej decyzji. Poddanie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości prowadzenia przez Kolegium jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej, zawisłej uprzednio przed sądem administracyjnym sprawie. Zatem ponowne rozpatrywanie podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji naruszałoby art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła B. S. Zdaniem skarżącej, ani organ, ani sąd nigdy i w żaden sposób nie ustosunkował się do uzasadnionych nieprawidłowości i zarzutów podniesionych w postępowaniu odwoławczym, nie dokonał koniecznej oceny materiału dowodowego, a zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 134 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i WSA 2010/2/11) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156§ 1 Kpa. Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 dokonał zbadania pod kątem zgodności z prawem kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Analiza operatu nie potwierdziła zarzutów zwartych w uwagach do operatu kwestionujących jego rzetelność i wartość dowodową. Skoro kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] podlegała w całości kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to nie jest możliwe wszczęcie postępowania o stwierdzenie jej nieważności w tym samym zakresie. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28, art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 124 § 2 Kpa. W skardze wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia organu ll instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniosła, że nie można się zgodzić z organem, iż B. S. nie może być stroną kwestionowanej decyzji, ponieważ decyzja w stosunku do której organ miałby rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie jej nieważności w części lub też w całości dotyczy praw i obowiązków tak B. S., jak i A. G., ponieważ wartości działek, w szczególności wspólna droga wewnętrzna były oceniane łącznie jednym wspólnym operatem szacunkowym, a cechy działek G. niewątpliwie miały bezpośredni wpływ na wartość działek B. S. Skarżąca uważa, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 Kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Brzmienie art. 28 Kpa nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego pozostaje wyjątkiem od zasady, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa), a przepisy ustalające wyjątki od zasad nie mogą podlegać tzw. wykładni rozszerzającej. Skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] dotyczy podyktowany jest tym że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania B. S., od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r umorzyło postępowanie odwoławcze, w części dotyczącej A. G., stąd właściwe wydaje się postępowanie, które jest zgodne z orzecznictwem tegoż samego Kolegium prowadzone w sprawie ustalenia tej samej opłaty adiacenckiej, a z punktu widzenia wnioskodawczyni takie sformułowanie wniosku jest także w pełni uzasadnione, zwłaszcza, że WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt l SA/Wa 1953/11 jednoznacznie stwierdził konieczność umorzenia postępowania w stosunku do A. G. postępowania wszczętego na wniosek B. S. Na marginesie skarżąca dodała, że ten sam skład Kolegium, tj. M. S., K.S., B. Z., który orzekł w niniejszej sprawie orzekał dokładnie w tym samym składzie wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która właśnie dotyczyła umorzenia postępowania (decyzja nr [...], która umarza postępowanie odwoławcze z wniosku B. S. wobec A. G.). Zamiarem skarżącej jest ustalenie statusu strony A. G. w swoim własnym postępowaniu w ustaleniu opłaty adiacenckiej, bo jak wynika z akt, wyroków, decyzji, postanowień, to raz A. G. jest stroną, innym razem nie jest stroną, co niewątpliwie jest sprzeczne z fundamentalną zasadą równości obywateli wobec prawa, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, która musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego, a w sferze prawa administracyjnego oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, tj. czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej, w opisanym powyżej przypadku mamy właśnie z taką sytuacją do czynienia, gdyż w wyrokach, decyzjach, postanowieniach, dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej zasada równości została naruszona, gdyż nie wiadomo w którym postanowieniu lub decyzji A. G. jest stroną lub też nie. Poważne wątpliwości budzi zaskarżone postanowienie [...] utrzymujące w mocy poprzedzające postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, gdyż z art. 124 § 2 Kpa wynika, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, gdy: a) służy na nie zażalenie, b) służy na nie skarga do sądu administracyjnego, c) zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie - w tym konkretnym przypadku możnaby całkowicie stwierdzić, że wydane postanowienie [...] w ogóle nie ma uzasadnienia, które by w jakikolwiek sposób odnosiło się do spraw, ponieważ treść uzasadnienia wskazuje i dotyczy zupełnie innego postępowania tzn. nr [...] oraz dotyczy zupełnie innej decyzji, tj. nr [...] w związku z powyższym trudno jest ocenić stanowisko Kolegium i motywy jakimi się kierowało rozpatrując ponownie wniosek W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę, że wniosek B. S. o stwierdzenie nieważności z dnia [...] października 2014 r. dotyczył kontroli legalności decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w części dotyczącej uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w zakresie rozstrzygającym o ustaleniu opłaty adiacenckiej dla A. G. Uszło uwadze organu odwoławczego, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] skarżąca rozszerzyła zakres żądania wniosku nieważnościowego, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w całości. Skoro zatem skarżąca zmieniła zakres żądania wniosku nieważnościowego na etapie postępowania odwoławczego, to konieczne stało się zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie uczyniło. W niniejszej sprawie organ odwoławczy jest jednocześnie organem nadzoru, a zatem w sytuacji zmiany zakresu żądania wniosku nieważnościowego ocena dopuszczalności tego wniosku musi nastąpić niejako "od początku". Nie można pominąć i tego, że w zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało oceny dopuszczalności wniosku nieważnościowego odnoszącego się do decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], powołując się na niedopuszczalność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1953/11 dokonał już kontroli legalności decyzji SKO w W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. Uszło uwadze organu odwoławczego, że wskazywany wyżej wyrok WSA w Warszawie nie dotyczył kontroli decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], którą kwestionowała B. S. w niniejszej sprawie. Wobec tego argumenty organu odwoławczego odnoszące się do innej decyzji, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, nie mogły być podstawą oceny dopuszczalności wniosku nieważnościowego kwestionującego decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...]. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 7, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze to, że żądanie wniosku B.S. z dnia [...] października 2014 r. dotyczy kontroli legalności całości decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] i zachodzi konieczność oceny dopuszczalności wniosku nieważnościowego od początku, Sąd uznał za niezbędne uchylenie także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie oceni dopuszczalność wniosku nieważnościowego z dnia [...] października 2014 r., zmodyfikowanego pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., mając na uwadze ocenę prawną, zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.