II SA/Gl 952/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. P. L. "A" w C, działając przez pełnomocnika J. C., wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych ([...]o łącznej powierzchni zabudowy [...]²) na terenie oznaczonym na dołączonych mapach tj. na działkach nr [...]położonych w B. przy ulicy [...]. W związku z przystąpieniem do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. zawiesił postępowanie w sprawie na okres 9 miesięcy tj. do dnia [...]r. Wobec faktu, że inwestycja obejmowała obszar wchodzący w teren objęty [...]" dla zamierzenia sporządzono projekt decyzji odmownej. W dniu [...]r. inwestor zmienił zakres wniosku z [...]budynków mieszkalnych na [...] budynki tj. (na [...]w zabudowie bliźniaczej o łącznej powierzchni [...]m²), jednocześnie ograniczając teren inwestycji do obszaru leżącego poza terenem [...]" . Dodatkowo pismem z dnia [...]r. inwestor wycofał z zakresu inwestycji teren działki nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) ustalił na rzecz P.a L.a, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą L. P. ""A"" w C., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji: budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i 14 budynków w zabudowie bliźniaczej o łącznej powierzchni zabudowy [...]² na wymienionych działkach (tj. [...]) obręb K. położonych w B. przy ulicy [...]. W decyzji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy, szerokość elewacji oraz geometrię dachu. Określono w niej zasady ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz zasady ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej działki obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, stwierdzając, iż spełnione zostały łącznie warunki wynikające z art. 61 ustawy, umożliwiające wydanie niniejszej decyzji. Wskazał, że działki nr [...] zabudowane są budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej i mogą stanowić odniesienie dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej o zwiększonej intensywności czyli szeregowej i bliźniaczej. Leżą one w odległości ok. 60m od granicy wnioskowanego terenu i dostępne są z ulicy[...], krzyżującej się z ulicą [...]. Dalej organ przyznał, że dopuścił zabudowę jedynie na obszarze poza [...]", na którym obowiązuje zakaz zabudowy i poza obszarem, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalając wskaźniki nowej zabudowy organ ustalił je jako dolne i górne parametry dopuszczalnego parametru. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie [...]² (dolny) do [...]² (górny - w wysokości średniego wskaźnika na tym terenie). W obszarze analizy znalazły się zarówno budynki jednorodzinne - wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej, jak i budynki wielorodzinne i usługowe. Średni wskaźnik zabudowy wyznaczony został w oparciu o wszystkie nieruchomości, znajdujące się w obszarze analizy. Wysokość zabudowy w analizowanym obszarze waha się pomiędzy jedną a czterema kondygnacjami, co średnio stanowi dwie kondygnacje, stąd organ wyznaczył wysokość nowej zabudowy - 1- 2 kondygnacje mieszkalne liczone od strony wejścia głównego, z możliwością kondygnacji piwniczno-garażowej, częściowo zagłębionej. Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie nieznacznie wyższym niż średnia (16- 24m), przy czym budynek na działce nr [...]ma szerokość 25m. Linię zabudowy wyznaczono w odległości 6m od zachodnio- południowej granicy inwestycji . Z uwagi na bardzo nieregularny kształt działki, a także fakt położenia działek w znacznym oddaleniu od drogi nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich. Stwierdzono jednocześnie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ulicy [...]przez drogę wewnętrzną pod działkach nr [...] (przedłużenie ulicy [...]), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego czy leśnego, jako położny w granicach administracyjnych Miasta B. i nie stanowi gruntu leśnego. Na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy projekt niniejszej decyzji został przesłany celem uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który postanowieniem z dnia [...]r. odmówił uzgodnienia projektu w zakresie ochrony przyrody, gdyż zamierzenie ograniczone zostało do obszaru leżącego poza terenem [...] , a stąd brak podstaw do takiego uzgodnienia. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, działki objęte wnioskiem położne są w obszarze Z- zieleń dolin rzek i potoków oraz ZS - pozostałe tereny systemu zieleni miasta, zaznaczone jako predysponowane do funkcji turystyczno- rekreacyjnej. W ocenie organu, pomimo, że inwestycja sprzeczna jest ze studium, to ustalenia tegoż studium nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Według przygotowywanego projektu planu, dla działek objętych wnioskiem planowane jest przeznaczenie częściowo pod zabudowę mieszkaniową jedno- lub wielorodzinną, częściowo pod tereny zieleni w ramach wymienionego powyżej [...], czyli inwestycja nie jest sprzeczna z tym projektem. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i M.T Podnieśli, iż przygotowana w nowym postępowaniu analiza nie różni się swoim zasięgiem i zakresem opracowania od poprzedniej. Wnieśli o uchylenie lub zmianę decyzji w przywołanych powodów, a mianowicie: -planowana intensywność wykorzystania terenu jest ponadnormatywna i nie znajduje odzwierciedlenia na działkach sąsiednich; - przeprowadzona analiza nie ma związku z rzeczywistością i została sporządzona błędnie i niezgodnie z prawem, poprzez dowolne wyznaczenie działek sąsiednich i obszaru analizowanego; - planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego; - teren inwestora ma dostęp do drogi publicznej - ulicy Sosnowskiego, przy której nie ma zabudowy bliźniaczej lub szeregowej. Uzasadniając twierdzenia odwołania podnieśli, że organ błędnie przyjął, wartość wskaźnika powierzchni zabudowy jako [...]² do[...]². Ich zdaniem takie rozumowanie jest błędne, gdyż powinno się brać pod uwagę wyłącznie tern MN z wyłączeniem terenu Z, na którym budowa jest zakazana. Wskazali, że w planach zagospodarowania przestrzennego zawiera się adnotację, że w przypadku działek posiadających różne przeznaczenie wskaźnik intensywności zabudowy odnosi się do części budowlanej działki. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od średniego wskaźnika - 19,4%, czyli maksymalnie 1381m². Powinien on bowiem odnosić tylko do terenu MN. Wyznaczone przez organ wartości są pogwałceniem zasady dobrego sąsiedztwa. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności terenu) i architektonicznej ( gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. - w promieniu 250m od frontu przedmiotowego terenu, nie ma zabudowy o intensywności i charakterze, na którą organ wydał decyzję. Dalej odwołujący podnieśli, iż organ w niewłaściwy sposób wyznaczył działki sąsiednie oraz obszar analizowany. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w sąsiedztwie, o ile sąsiedztwo to tworzy pewną urbanistyczną całość. Nie musi to być sąsiedztwo bezpośrednie, powinno być bliskie czy wręcz najbliższe. A w przypadku tej sprawy w takim sąsiedztwie nie istnieje zabudowa sankcjonująca wnioskowaną zabudowę. Pojęcia obszaru analizowanego nie definiuje ustawa, lecz w rozporządzenie Ministra Infrastruktury- § 2 pkt 4. Ustalenie tego obszaru następuje zaś zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Interpretacja tego przepisu stanowi, że określone w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej). Jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach obszar ten może być powiększony. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględniającego nie tylko umiejscowienie konkretnych działek na mapie podziału geodezyjnego czy też prostego wyliczenia odległości na mapie, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu także m.in. do istniejącej rzeźby ternu. Dowodem nierzetelności sporządzonej analizy jest bezsporny fakt, że jest ona niekompletna i nie uwzględnia budynku w trakcie budowy na działce nr [...]. Wyznaczone przez organ wartości są pogwałceniem zasady dobrego sąsiedztwa. Powstająca, w sąsiedztwie zabudowanej już nieruchomości nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. Według odwołujących w promieniu 250m od frontu tego terenu nie ma zabudowy o intensywności i charakterze, na którą organ wydał decyzję. Odwołujący podnieśli też, że zapewnienie ładu przestrzennego powinno być dokonywane przez pryzmat studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1250/08 podkreślili, że nakaz zgodności planu miejscowego ze studium nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Powodowałoby to bowiem sytuację, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym samym zapisem studium sprzeczna. W ich ocenie decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z obowiązującym studium. Wskazując na rozumienie pojęcia "dostęp z tej samej drogi publicznej" podnieśli, że powoływanie się na zabudowę bliźniaczą na wskazanych działkach nie jest zasadne, gdyż jest ona położna w znacznym oddaleniu od przedmiotowego terenu. Nadto uznanie, że "tą samą drogą publiczną" będą wszystkie sąsiadujące ze sobą drogi o odmiennych nazwach, ale tej samej klasy, nawet, jeżeli krzyżują się lub tworzą sieć dróg pod kątem, jest rażącym naruszeniem przepisu. Dostępność z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza dostępność z jednej najbliższej drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. dot. punktu 2.2. i w tym zakresie orzekło: "zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...]r. dla przedmiotowego zamierzenia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym przeprowadzenie oceny na środowisko, a) zabrania się zabudowy lub zagospodarowania terenu oraz ich użytkowania, w sposób powodujący zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Ewentualne uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektroniczne, promieniowanie i przykre zapachy należy ograniczyć do terenu wnioskowanej nieruchomości. Zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...]r. zaleca się wykonanie badań celem ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych." W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji przeprowadził przewidziane w ustawie i rozporządzeniu postępowanie i stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową lecz stanowi przykład aktu związanego, co oznacza, że właściwy do wydania takiej decyzji organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wymogom wynikających z konkretnych przepisów, natomiast ma obowiązek odmówić wydania takiej decyzji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Materialno- prawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 cytowanej powyżej ustawy, który wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tzn. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym celu organ orzekający ustalił obszar analizowany o promieniu 150m wokół wnioskowanej działki, uznając, że jest on w pełni reprezentacyjny. Następnie przeprowadził analizę istniejącej w tym obszarze zabudowy i na tej podstawie ustalił i wyznaczył poszczególne parametry dla tej inwestycji (górne i dolne granice poszczególnych parametrów). W ocenie Kolegium wszystkie parametry wyznaczone zostały w sposób prawidłowy i pozwolą one na kontynuację ładu urbanistycznego. Odnosząc się do zarzutów odwołujących Kolegium wyjaśniło, że przy ustalaniu powierzchni zabudowy organ bierze pod uwagę powierzchnię terenu działki ewidencyjnie oznaczonej. Kolegium wskazała, że linia zabudowy wyznaczona została prawidłowo. Z uwagi na uskokowe linie zabudowy występujące w analizowanym ternie tj. od 5 do 40m - dla planowanej inwestycji linia zabudowy ustalona została jako wartość pośrednia - często występująca na tym terenie. Nie jest możliwe ustalenie tej linii jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich z uwagi na położenie przedmiotowych działek. Dalej organ wyjaśnił, że przepis art. 61 ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, rozumianej nie jako nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działka sąsiednia" przemawia wykładnia celowościowa wymienionego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ pokreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu, jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia. Dalej wyjaśnił, że stwierdzenie kontynuacji funkcji sprowadza się do ustalenia, czy powstająca inwestycja budowlana nie będzie nadmiernie różniła się od otoczenia. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości z istniejącą zabudową, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej, dającą się pogodzić się z funkcją istniejącą. Kolegium wyjaśniło, że brak jest definicji legalnej pojęcia "zabudowa jednorodzinna" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu, co zmusza do sięgnięcia do ustawy Prawo budowlane, gdzie w art. 3 ust. 2a stwierdzono, że "budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całego budynku". Kontynuowanie funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Przypomniało przy tym Kolegium, że zgodnie z art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. W zakresie obawy stron, co do możliwości osuwania się ziemi w wyniku realizacji planowanej inwestycji (z uwagi na ukształtowanie terenu wnioskowanego do zabudowy i do niego sąsiedniego) Kolegium wystąpiło do organu pierwszej instancji o uzupełnienie materiału dowodowego, a w konsekwencji konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. pkt. 2.2. i w tym zakresie niezbędne było orzeczenie jak w sentencji. Jednocześnie organ podkreślił, iż naruszenie przez wnioskodawcę warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy, które wiążą organ budowlany, będzie mogło stanowić podstawę wystąpienia przez zainteresowanych do właściwych organów (np. nadzoru budowlanego czy ochrony środowiska) ze stosownymi wnioskami. Wskazało też, że projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, wpisaną na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. W zakresie dalszych zarzutów Kolegium stwierdziło, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (jest aktem kierownictwa wewnętrznego) i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy podkreślił, że elementem prawa własności jest wolność zagospodarowania nieruchomości i w tym kontekście należy interpretować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego niejasne sformułowania ustawy, np. sąsiedztwo należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli I. i M. T., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podnieśli, że przedstawiona w sprawie analiza przygotowana została w sposób niewłaściwy, pobieżny i miała na celu usankcjonowanie wniosku inwestora, a przeprowadzona została w sposób niezgodny z rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. W szczególności naruszono: - § 4 w punktach 3 i 4 - gdyż linię zabudowy ustalono niezgodnie z prawem, nie wyjaśniono dlaczego przyjęto właśnie taką a nie inną linię zabudowy; - §5 w punktach 1 i 2 - gdyż z analizy nie wynika dlaczego planowana intensywność wykorzystania terenu jest ponadnormatywna i jako taka nie znajduje odzwierciedlenia na działkach sąsiednich; - § 8 - ponieważ określono jedynie kąt nachylenia połaci dachowych oraz ich układ, nie określono natomiast kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W ich ocenie analiza, jak każdy dowód w sprawie powinna podlegać ocenie organu, który dostrzegając jej wadliwość może wezwać do jej uzupełnienia lub wykonania nowej, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił. Zdaniem skarżących nasuwają się także inne wątpliwości, a przed wszystkim dotyczące wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy terenu działki. Wnioskowanie organu należy uznać za błędne, gdyż organ uwzględnił całą działkę, podczas gdy do zabudowy może być przeznaczona tylko część działki. Dlatego też wskaźnik intensywności zabudowy może odnosić się tylko do części budowlanej przedmiotowej działki, która przy całkowitej powierzchni przedmiotowych działek ok. 1,5ha - tylko w części ponad 71 arów jest działką budowlaną, na pozostałym terenie - teren Z - budowa jest zakazana. Stąd też wyznaczony wskaźnik jest pogwałceniem zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w sąsiedztwie brak działek zabudowanych w podobny sposób. Skoro organ ograniczył możliwość zabudowy tylko do terenu MN - to wskaźnik intensywności zabudowy też powinien być ograniczony tylko do tego terenu. Wyjaśnili, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy i niejako zastępuje ten plan, stąd powinna odpowiadać tym samym wymogom, które są dla planu. Pojęcia działki budowlanej w żadnej mierze nie można utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej, czy działki ewidencyjnej. Podtrzymali także zarzut sprzeczności decyzji z ustaleniami studium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2[...]r. stanowisko swoje przedstawił, działający przez pełnomocnika, uczestnik postępowania P. L.. Wnosząc o oddalenie skargi przychylił się do stanowiska zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego. W jego ocenie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, sporządził analizę przestrzenną zgodnie z obowiązującymi przepisami, a stąd zarzuty skarżących są bezzasadne. Na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego M. T. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w całości popierając skargę. Także skarżąca I. T. podtrzymała skargę i zawarte w niej argumenty. Pełnomocnik uczestnika postępowania P. L. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z dnia [...]r Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. . Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektów budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Uwzględniając powyższą regulację trzeba stwierdzić, iż przyjęta w niniejszym postępowaniu decyzja nie w pełni odpowiada postawionym powyżej wymogom. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że jak wskazano powyżej dla przeprowadzenia wymaganej analizy kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy organ obowiązany jest, zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczyć obszar analizowany, którego granice określa się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50m. Do akt niniejszej sprawy dołączono mapę z wyznaczonym obszarem analizy, a następnie organ przeprowadził na nim wymaganą analizę. Przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu dot. decyzji o warunkach zabudowy – załącznik do decyzji doprowadziła do ustalenia wymaganych wskaźników. Zgodzić się jednak trzeba ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, że nie wyjaśniono w sposób przekonujący dlaczego wyznaczona intensywność wykorzystania terenu jest ponadnormatywna. Powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. Przyznać natomiast trzeba, że w obszarze analizowanym (a także poza nim) nie ma zabudowy o takiej intensywności zabudowy jak w przedmiotowej decyzji. Podzielić trzeba też twierdzenie skarżących, że nie znajduje ona odzwierciedlenia na działkach sąsiednich. Nie można bowiem uznać stanowiska organu odwoławczego za prawidłowe, kiedy stwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji, że "przy ustalaniu powierzchni zabudowy organ bierze pod uwagę powierzchnię terenu działki ewidencyjnie oznaczonej". Można przyjąć, że taka jest zasada, ale odnosić się to może jedynie do sytuacji, kiedy całą ewidencyjnie określoną działkę można zabudować. Wówczas dla wyznaczenia tego wskaźnika - wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy należy wziąć pod uwagę całą działkę. W innym przypadku wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonej liniami rozgraniczającymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 262/11). W niniejszej sprawie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazane zostały działki nr [...]. Następnie wnioskodawca -inwestor wycofał z zakresu inwestycji teren działki nr [...]Ogółem zatem teren przedmiotowych działek wynosi niewiele ponad [...]. Jednak należy pamiętać, że teren ten nie może być w całości zabudowy. Większa jego część znajduje się na terenie [...]" ustanowionego uchwałą Rady Miasta B.. Zgodnie z tą uchwałą tereny tego parku krajobrazowego nie mogą podlegać zabudowie, oznaczone zostały jako teren Z - zieleń z zakazem zabudowy. Dlatego też sam inwestor ograniczył swoje plany inwestycyjne tylko do obszaru możliwej zabudowy mieszkaniowej, a ta część, tak jak twierdzą skarżący, stanowi zdecydowanie mniejszą część nieruchomości, niż ta która została wymieniona we wniosku. W rezultacie organy przyjmując, że wnioskowana zabudowa możliwa tylko na części wnioskowanego terenu, dokonały za zgodą inwestora zmiany złożonego przez niego wniosku, choć brak tego w wyraźnie poprawionym wniosku początkującym niniejsze postępowanie. Skoro jednak ograniczona została możliwość zabudowy całej nieruchomości inwestora i ograniczono ją tylko do terenu MN - czyli tej części, w której możliwa jest zabudowa mieszkaniowa, to wskaźnik intensywności zabudowy też powinien być ograniczony tylko do tego terenu. Na pozostałym terenie, jak wspomniano powyżej utworzono [...] Skoro terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje postępowanie w sprawie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, także teren objęty tą uchwałą, także aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, wyłączony jest spod regulacji w drodze wymienionej decyzji. Granice, w jakich obszar gruntów przeznczony jest w planie na określony cel, nie muszą pokrywać się z granicami nieruchomości należących do określonego właściciela. Jednak przy ustalaniu warunków zabudowy dla obszaru, dla którego jest to możliwe, przy wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy może być wzięta pod uwagę tylko powierzchnia tej części nieruchomości należącej do inwestora, która może być zabudowana. Nie może ten wskaźnik być odniesiony, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, do wielkości całego terenu wymienionych we wniosku działek należących do inwestora. W rezultacie bowiem organy przyjęły ten wskaźnik w niespotykanej na terenie analizowanym wielkości, doprowadzając do akceptacji zabudowy o nadmiernej intensywności zabudowy. Mając powyższe na uwadze podobną argumentację należy odnieść do wyznaczenia w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Skoro bowiem w stosunku do części wskazanego we wniosku terenu, położonego w granicach [...]obowiązuje zakaz zabudowy, to w tej części teren ten w 100% winien posiadać powierzchnię biologicznie czynną. Odrębnie natomiast wskaźnik ten winien być ustalony w stosunku do tej części, gdzie istnieje możliwość zabudowy i dla której decyzją ustalone zostały warunki zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie uznał ich za zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżących wyznaczając w decyzji linię zabudowy, jako 6m od granicy działek od strony zachodnio -północnej, organ wyjaśnił, że w obszarze analizowanym linie te wyznaczane są uskokowo od 5 do 40m. Wyznaczona linia ustalona została jako wartość pośrednia - często występująca na analizowanych nieruchomościach. Nie można w tym zakresie twierdzić, ze organ nie wyjaśnił takiego właśnie działania. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia przedmiotową decyzją postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że studium nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Studium wiążące jest jedynie dla organów gminy, nie kształtuje natomiast sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, stąd jego postanowienia i regulacja nie może mieć wpływu na konkretne zapisy decyzji o warunkach zabudowy. Takie jest też utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, gdzie Sąd wyraźnie stwierdził, że badanie zamierzenia inwestora z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana w oparciu o wymieniony akt, bowiem nie ma on charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a stąd nie może stanowić materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia. Do czasu zatem, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą one powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych. . Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia.