I SA/Wa 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. M., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. J. M. wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948 r. w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa na potrzeby reformy rolnej, nieruchomości ziemskiej [...], objętej Iwh [...] i [...] ks. gr. gm. kat. [...] przy Sądzie Grodzkim w [...], o obszarze [...] ha w powiecie [...], stanowiącej własność J. z D. M., z uwagi na rażące naruszenie art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 57, poz 321). Jednocześnie J. M. wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność identyfikacji przedmiotu sprawy. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu Minister wskazał, że sprawa o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948 r. była już przedmiotem postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, które zakończyło się wydaniem przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzji z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] czerwca 1948 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, J. M., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że przepis ten nie może mieć zastosowania w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 8 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i wnikliwości oraz zasady zaufania; art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw; art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, co dopiero pozwoliłoby na ocenę tożsamość obu wniosków z dnia [...] września 1990 r. i z dnia [...] marca 2013 r.; art. 154 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania niniejszego przepisu. Strona podniosła, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1993 r. nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia, nie powołuje żadnych dowodów. Powoduje to, że decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] czerwca 1948 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2015 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ ponownie wskazał, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wniosek J. M. dotyczący stwierdzenia nieważności zarządzenia z 1948 r. był już przedmiotem postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W wyniku jego rozpoznania, zapadła decyzja z dnia [...] lutego 1993 r., którą ówczesny Minister odmówił stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] czerwca 1948 r. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1856/93 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 1993 r. Wyrok NSA jest w powyższym zakresie wiążący dla organu administracji publicznej, bowiem w sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych. Minister podniósł, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W związku z tym ponowne postępowanie z wniosku J. M. o stwierdzenie nieważności wymienionego zarządzenia podlega umorzeniu, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy Minister stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 105 k.p.a., z uwagi na to, iż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy wystąpiły podstawy do zastosowania art. 105 k.p.a., czyli do umorzenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności zarządzenia z 1948 r. Kolejne zarzuty oparte na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nie znajdują, zdaniem organu , uzasadnienia. Jeżeli bowiem zarządzenie z dnia [...] czerwca 1948 r. było już przedmiotem rozpoznania przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, to brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia granic nieruchomości, bowiem nie jest to konieczne do ustalenia tożsamości wniosków z 1990 r. oraz z 2013 r., tj. wniosku inicjującego postępowanie zakończone wydaniem decyzji z 1993 r. oraz wniosku rozstrzygniętego decyzją z 2015 r. Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie Minister stwierdził, że sprawa została zainicjowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia i w takim trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności była prowadzona. Art. 154 k.p.a. dotyczy innego trybu nadzwyczajnego, jakim jest zmiana bądź uchylenie decyzji. Art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, z uwagi na brak złożenia takiego wniosku. Na powyższą decyzję J. M., reprezentowany przez P. O., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący uzasadniając swoje stanowisko, przywołał argumentację przedstawianą przez niego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi naruszenie: 1. Art. 105 § 1 k.p.a., który nie mógł być zastosowany jako podstawa do wydania decyzji umarzającej w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia jedynie w postępowaniu zwykłym. 2. Art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a, poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prowadzonej sprawy. 3. Art 8 k.p.a oraz art. 12 § 1 k.p.a., czyli zasady szybkości i wnikliwości, wedle których powinno być prowadzone postępowanie oraz zasady zaufania, bez ograniczania się jedynie do oceny części dowodów. 4. Art. 35 § 1 i 2 k.p.a., poprzez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw, gdyż sprawa prowadzona była ponad 2 lata. 5. Art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety, w sytuacji gdy jedynie biegły geodeta, dysponując odpowiednią wiedzą specjalistyczną i doświadczeniem w tym zakresie, mógłby wyznaczyć rzeczywiste granice i faktyczny obszar, jaki miała nieruchomość [...], w tym w szczególności oznaczyć, które części przedmiotowej nieruchomości zostały faktycznie rozparcelowane do dnia [...] sierpnia 1945 r., a których parcelacja nic objęła. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety nie tylko jest niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy (granic i obszaru przedmiotowej nieruchomości), ale jest dowodem o podstawowym znaczeniu, a zatem zaniechanie jego przeprowadzenia przez Ministra stanowiło rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Skarżący nie był w stanie inaczej, niż tylko opisowo wskazać części przedmiotowej nieruchomości, które nie zostały rozparcelowane ani do dnia [...] sierpnia 1945 r. ani później. Parcele gruntowe objęte Iwh [...] i [...] ks zmieniały bowiem swoje oznaczenia. 6. Art. 154 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania niniejszego przepisu. Skarżący podkreślił, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. opierała się na stwierdzeniu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i na tej podstawie wydano decyzję w przedmiocie umorzenia prowadzonego postępowania w całości. Tymczasem bezprzedmiotowość postępowania, na którą powołuje się organ, zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, nie ma sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania lub gdy pojawiła się trwała przeszkoda uniemożliwiająca ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły. Samo wydanie decyzji z dnia [...] lutego 1993 r., nie sprawia, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bądź też, że istnieje powaga rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie. W szczególności, gdy organ bez przeprowadzenia najważniejszego dowodu w sprawie, czyli opinii biegłego geodety nie miał podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że wnioski 1990 r. oraz z 2013 r. były tożsame. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 105 § 1 k.p.a., stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W badanej sprawie rozważenia wymaga, czy rozpoznanie wniosku zgłoszonego przez Skarżącego, w sytuacji gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1993r., pozytywnie zweryfikowana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1995r. sygn. II SA 1856/93, rodziłoby skutki, które przewiduje art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi administracji publicznej stwierdzenie nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W literaturze i orzecznictwie akcentuje się bowiem bezwzględne obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata). Zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę żądania. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. W tych okolicznościach organy zobowiązane są, o ile postępowanie w tożsamym przedmiocie toczyło się i zapadło rozstrzygnięcie, do uwzględnienia w toku postępowania tej kwestii. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Powyższe oznacza, że organ administracji nie ma możliwości ponownego rozstrzygnięcia sprawy, co do której wydana została już decyzja ostateczna, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Okoliczność ta czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i wymaga umorzenia postępowania. W ocenie Sadu, taka sytuacja miała miejsce w rozstrzyganej sprawie, a ustalenia faktyczne i ocena prawna dokonana przez organy obu instancji , w pełni zasługują na akceptację. Powielanie kolejny raz wskazanych w zaskarżonej decyzji twierdzeń i argumentów nie znajduje w tym miejscu uzasadnienia. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie niniejszej wynika bowiem z faktu, że jej przedmiot dotyczący żądania stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1948r. został ostatecznie rozpoznany skontrolowaną przez NSA decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1993r. , a skoro tak, to przestał on istnieć (res iudicata). Wbrew zarzutom skargi nie może budzić żadnych wątpliwości, że zarówno wniosek nadzorczy z 1990 r. oraz 2013 r. zostały sformułowane przez ten sam podmiot oraz dotyczą tego samego zarządzenia z dnia [...] czerwca 1948 r. Trafnie wskazał Minister, że dla potwierdzenia tożsamości omawianych wniosków zbędne było zatem ustalenie granic i obszaru nieruchomości za pomocą dowodu z opinii biegłego jak również jej faktycznej parcelacji dokonanej do dnia [...] sierpnia 1945r. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że organ naruszył treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego prowadzonej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także uchybienia przez Ministra treści art 8 i art. 12 § 1 k.p.a. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób wnikliwy i rzetelny z odniesieniem do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie znalazł także podstaw do akceptacji stanowiska skargi, że art. 105 § 1 k.p.a., nie miał w niej zastosowania jako podstawa do wydania decyzji w postępowaniu nadzorczym, bowiem przepis ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia jedynie w postępowaniu zwykłym. Jednocześnie Sąd dostrzegł, że kontrolowana decyzja zapadła z uchybieniem ustawowych terminów załatwienia sprawy zawartych w art. 35 § 1 i 2 Kpa, jednakże okoliczność powyższa pozostała bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga także, że nieuzasadniony jest zarzut nierozpoznania przez organ sprawy w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Poza sporem jest bowiem, że Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1948 r. na podstawie art. 156 k.p.a., nie domagał się zaś zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.154 k.p.a. tj. przepisu stanowiącego odrębną regulację prawną. Mając te okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.