I OW 11/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Zgierzu a Wójtem Gminy Zgierz w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Zgierskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Zgierzu w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz Spółki wynagrodzenia z tytułu zleconego zadania z zakresu administracji publicznej dotyczącego parkowania pojazdu postanawia: 1. wskazać Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu jako organ właściwy do rozpoznania wniosku, 2. oddalić wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Zgierz w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Zgierskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Zgierzu o ustalenie i wypłatę na rzecz Spółki wynagrodzenia z tytułu zleconego zadania z zakresu administracji publicznej dotyczącego parkowania pojazdu, poprzez orzeczenie, że organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy Zgierz. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że Komenda Powiatowa Policji w Zgierzu pismem z dnia 17 września 2009 r. powiadomiła Urząd Gminy Zgierz o zabezpieczeniu w dniu 30 sierpnia 2009 r. – zgodnie z art. 50a ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 980 z późn. zm., dalej p.r.d.) – pojazdu marki Ultimo wskazując, że powodem zabezpieczenia był brak tablic rejestracyjnych i porzucenie go przez użytkownika po spowodowaniu kolizji drogowej. Pojazd został zabezpieczony na terenie parkingu Zgierskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Zgierzu przy ul. [...]. Uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r., podjętą na podstawie art. 50a p.r.d., Rada Gminy Zgierz stwierdziła przejęcie na własność Gminy Zgierz przedmiotowego pojazdu, uznanego za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. Wójt Gminy Zgierz, na podstawie art. 50a ust 1 i 130a ust. 5 p.r.d., ustalił koszty postępowania należne od poprzedniej właścicielki pojazdu Jolanty Witkowskiej w kwocie 2.196 zł, zobowiązując ją do ich uiszczenia na konto Urzędu Gminy Zgierz. Koszty nie zostały zapłacone. Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Zgierskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Zgierzu zwróciło się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego celem ustalenia i wypłacenia Spółce wynagrodzenia z tytułu umieszczenia w dniu 30 sierpnia 2009 r. pojazdu marki Ultimo na parkingu przez nią prowadzonym. Spółka powołała się na postanowienie Sądu Rejonowego w Zgierzu z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IC 1292/14 oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt III Cz 1859/14, w których sądy powszechne wyraziły przekonanie, że zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie z udziałem naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia dotyczy również należności powstałych w oparciu o przepis art. 50a p.r.d. Pismem z dnia 11 września 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zgierzu, działając na podstawie art. 65 § 1 i art. 19 k.p.a. przekazał Wójtowi Gminy Zgierz, jako organowi właściwemu, wniosek Spółki wskazując, że w sprawie ma zastosowanie art. 50a p.r.d., a z żadnego przepisu nie wynika właściwość Naczelnika Urzędu Skarbowego. Podstawy takiej nie stanowi także art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu, to Wójt Gminy Zgierz powinien ustalić i wypłacić koszty parkowania przedmiotowego pojazdu. W dniu 30 września 2015 r. Wójt Gminy Zgierz zwrócił Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Zgierzu wniosek Spółki wskazując, że powinien być rozpatrzony w trybie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie w trybie art. 50a ustawy prawo o ruchu drogowym. Z powołaniem na przedstawione okoliczności faktyczne Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Bezsporne jest, że postępowanie w sprawie porzuconego pojazdu było przeprowadzone przez Wójta Gminy na podstawie art. 50a p.r.d. Spółka wystąpiła z pozwem o zasądzenie od Gminy kosztów parkowania, ale SR w Zgierzu postanowieniem w sprawie IC 1292/14 odrzucił pozew stwierdzając, że droga sądowa jest niedopuszczalna, gdyż stosunek między właścicielem parkingu, a Gminą ma charakter publicznoprawny, żaden z przepisów regulujących nadzór na pojazdem usuniętym z drogi w trybie art. 50a p.r.d. nie kreuje stosunku cywilnoprawnego między właścicielem parkingu i gminą. Zażalenie Spółki na to postanowienie zostało oddalone przez SO w Łodzi postanowieniem z 29 października 2014 r., sygn. III Cz 1859/14/. Naczelnik Urzędu Skarbowego podkreślił, że zawarty w uzasadnieniu sądu powszechnego pogląd, że tryb przewidziany w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o przyznanie wynagrodzenia ma zastosowanie także do należności powstałych w oparciu o art. 50a p.r.d. nie wiąże w sprawie i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Wynagrodzenie powinien ustalić i wypłacić Wójt Gminy, który przeprowadził postępowanie w trybie art. 50a p.r.d. Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie ma w sprawie zastosowania, dotyczy on sytuacji dozorcy mienia zajętego w toku postępowania egzekucyjnego, a w prawie pojazdu nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Skoro cele regulacji zawartej w art. 50a i art. 130a ust. 10 h-i p.r.d. są analogiczne, to koszty przechowywania powinny być ustalane w oderwaniu od regulacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, winien je ponosić właściciel pojazdu, a ustalać wójt. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Wójt Gminy Zgierz wniósł o wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu jako właściwego do rozpoznania wniosku Spółki. W uzasadnieniu zakwestionował, aby pojazd był usunięty na podstawie art. 50a p.r.d. Okoliczności sprawy wskazują, że pojazd został usunięty z drogi w trybie art. 130a p.r.d., co oznacza właściwość organu skarbowego. Nie zgodzono się z twierdzeniem zawartym we wniosku, że skoro usunięcie przedmiotowego pojazdu według funkcjonariuszy Policji nastąpiło w trybie art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym i następnie Wójt Gminy przeprowadził postępowanie w trybie powołanego przepisu, to jest on również organem właściwym w przedmiotowym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie ma miejsce spór kompetencyjny negatywny, który powstał pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Zgierzu a Wójtem Gminy Zgierz na tle rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdu. Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Zgierz, okoliczności faktyczne sprawy są dostatecznie ustalone. Akta potwierdzają fakt zabezpieczenia pojazdu na parkingu Spółki, o czym Komenda Powiatowa Policji w Zgierzu powiadomiła Gminę Zgierz. W dniu 29 kwietnia 2010 r. Rada Gminy Zgierz uchwałą nr LI/543/10, na podstawie art. 50a p.r.d. stwierdziła przejęcie na własność Gminy pojazdu porzuconego z zamiarem wyzbycia się. Było to działanie zgodne z ówcześnie obowiązującym § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. nr 191, poz. 1377 ze zm., dalej rozporządzenie). Okoliczności te nie dają podstaw do poddawania w wątpliwość na obecnym etapie postępowania, że w sprawie zastosowano przepis art. 50a ust. 1 p.r.d. Powołane rozporządzenie, obowiązujące w dacie usunięcia pojazdu z drogi, wydane było na podstawie delegacji z art. 50a ust. 5 p.r.d., zgodnie z którą właściwy Minister zobowiązany został do określenia m.in. trybu i jednostek oraz warunków współdziałania w zakresie usuwania pojazdów objętych dyspozycją art. 50a ust. 1 p.r.d. W rozporządzeniu w § 2 pkt 1-5 określono, że w tym zakresie współdziałają: Policja, straż gminna, organy gminy, zarządca drogi i wyznaczone przez starostę jednostki usuwające pojazdy lub prowadzące parkingi strzeżone. Usunięcie pojazdu w trybie art. 50a p.r.d. przez Policję lub straż gminną polegało na wydaniu dyspozycji wyznaczonej przez starostę jednostce (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia pojazd podlegał umieszczeniu na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym. Także obecnie obowiązujące rozporządzenie MSWiA z 22 czerwca 2011 r. wydane na podstawie delegacji z art. 50a ust. 5 p.r.d. stanowi w § 2 pkt 2 , że w przedmiotowym zakresie współdziałają m. in. powiatowe jednostki organizacyjne realizujące zadania polegające na usuwaniu pojazdów lub prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, o których mowa w art. 130a ust. 5f p.r.d. lub podmioty, którym powierzono wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania żądania podmiotu prowadzącego parking, na którym został w opisanym trybie umieszczony pojazd usunięty z drogi. Nie podlega zatem badaniu zasadność żądania konkretnego podmiotu, co nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem właściwym. Opisany tryb umieszczania usuniętego pojazdu na parkingu do tego wyznaczonym przez starostę potwierdza, że powstający w ten sposób stosunek prawny ma charakter administracyjny. Obowiązki prowadzącego parking określały ówcześnie w szczególności przepisy § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia. Przepisy p.r.d. i rozporządzenia nie określają natomiast wynagrodzenia, jakie z tytułu umieszczenia pojazdu przysługują prowadzącemu parking. Nie jest przy tym skuteczny argument, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie może mieć w sprawie zastosowania, albowiem nie było prowadzone w stosunku do pojazdu postępowanie egzekucyjne. Prawidłowe jest zakwalifikowanie stanu faktycznego wywołanego umieszczeniem pojazdu przez władzę publiczną na parkingu wyznaczonym przez starostę jako przypadek oddania pod dozór rzeczy ruchomej. Warunkiem jej wydania właścicielowi jest przy tym uiszczenie należnych kosztów, zgodnie z art. 50a ust. 1 usunięcie pojazdu z drogi następuje na koszt właściciela, zaś odebranie pojazdu z parkingu przez właściciela odbywa się na podstawie zezwolenia. Przepis art. 174 u.p.e.a. uprawnia RM do rozciągnięcia stosowania przepisów działu II rozdziału 6 u.p.e.a. nie tylko na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu (co w sprawie nie ma miejsca), ale także do określenia sposobu rozliczenia wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa. Przepis § 1 pkt 3 rozporządzenia RM z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ. U. nr 46, poz. 237 ze zm., dalej rozporządzenie RM) stanowi, że rozporządzenie określa sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem ruchomości niestanowiących własność Skarbu Państwa. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów działu II rozdziału 6 u.p.e.a. dotyczących organu egzekucyjnego do naczelników urzędów skarbowych – w odniesieniu do przechowywania oraz likwidacji ruchomości innych niż określone w pkt 1 i 2. Ta regulacja stanowi w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę do przyjęcia, że organem, który w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. winien w niniejszej sprawie rozpoznać żądanie dozorcy o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór, jest naczelnik właściwego urzędu skarbowego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgierzu o zwrot kosztów postępowania, albowiem w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie przez sąd sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez Sąd kosztów postępowania pomiędzy stronami. Zgodnie zaś z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.