VII SA/Wa 1715/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nakazał [...] doprowadzenie wykonanej z kostki betonowej nawierzchni drogi dojazdowej stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] w [...], do stanu poprzedniego, tj. z płyt chodnikowych o jednolitym spadku i bez pionowego uskoku. Po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W związku z niewykonaniem przez [...]obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] maja 2006 r., wszczęto postępowanie egzekucyjne: - w dniu [...] listopada 2006 r. skierowano upomnienie; - w dniu [...] stycznia 2007 r. wystawiono tytuł wykonawczy i postanowiono o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; - wobec nieuiszczenia grzywny, w dniu 7 marca 2007 r. przesłano tytuł wykonawczy do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem wdrożenia postępowania egzekucyjnego o charakterze pieniężnym; - w dniu 1 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wystąpił do kilku firm z ofertą na wykonanie robót budowlanych objętych decyzją z dnia [...] maja 2006 r., a następnie po przyjęciu oferty w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo, wzywając równocześnie [...] do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego; - wobec niezastosowania się zobowiązanego do ww. wezwania, przy piśmie z dnia 30 marca 2011 r. przesłano do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] tytuł wykonawczy celem egzekucji należności pieniężnej z tytułu nie wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego oraz w dniu 30 września 2011 r. pismo o podanie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie. W odpowiedzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] pismem z dnia 7 października 2011 r. udzielił wyjaśnień, z których wynika, że należność objęta tytułem wykonawczym nie została ściągnięta. Pismem z dnia 23 lutego 2015 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego", [...], na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od dnia wydania decyzji o nałożeniu obowiązku mija 9 lat a organ nadzoru budowlanego będący wierzycielem nie jest w stanie wyegzekwować nałożonego obowiązku. Podniósł, iż nie może w pełni korzystać z własnej nieruchomości mając utrudniony jedyny wjazd do działki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 123 k.p.a. oraz na podstawie art. 54 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), po rozpatrzeniu skargi [...] na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. – oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, po opisaniu dotychczasowego, wyżej wskazanego przebiegu postępowania, stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], nie mając wpłaconej zaliczki na poczet wykonania zastępczego nie może zlecić wykonania robót objętych decyzją. Mając powyższe na uwadze nie można zarzucić organowi będącemu zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji przebieg postępowania związany z bezskuteczną egzekucją nałożonego obowiązku i wskazał m.in., iż przewlekłości nie można utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. Przewlekłość należy utożsamiać z wadliwym działaniem organu egzekucyjnego. Fakt niewyegzekwowania do chwili obecnej przedmiotowego obowiązku nie wynika z wadliwego działania organu egzekucyjnego. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. Nie zgadzał się z rozstrzygnięciem organów wskazując, że z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji działania organu w taki sposób, ze nie doszło do wyegzekwowania obowiązku. Podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] prowadził i nadal prowadzi postępowanie przez ponad 9 lat bez żadnego efektu. Zwrócił uwagę na zbyt długie przerwy między poszczególnymi czynnościami, zwłaszcza między marcem 2007 r. (przesłanie tytułu wykonawczego do egzekucji) a styczniem 2011 r. (postanowienie o wykonaniu zastępczym), co świadczy o zwłoce organu i doprowadzenie do nieuzasadnionej przewlekłości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają prawo. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r ., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., oddalające skargę skarżącego na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego na [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Bezspornym jest, iż obowiązek wskazany w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nie został wyegzekwowany pomimo znacznego upływu czasu od dnia jej wydania. Organy rozpatrujące skargę na przewlekłe postępowanie egzekucyjne zgodnie uznały, że skoro zaliczka na poczet kosztów postępowania zastępczego nie może zostać wyegzekwowana to organ egzekucyjny (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...]) jest zwolniony od dalszych działań. Zgodnie z przepisem art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., dalej jako: "u.p.e.a."), na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Status ten skarżącemu przysługuje, był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r . Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia przewlekłości postępowania egzekucyjnego, użytego w ww. art. 54 § 1 ani w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a. W piśmiennictwie wskazuje się, że stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (tak M. Miłosz, Konstrukcja i rozpoznawanie środków zaskarżenia bezczynności w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opubl. w Samorząd Terytorialny z 2007 r., nr 7-8, s. 134-135) albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo (tak P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, s. 164). Przewlekłości postępowania egzekucyjnego, nie można zatem wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt OPP 52/04, opubl. w Wokanda z 2005 r., nr 7-8 , poz. 72, dotyczące przewlekłości postępowania sądowego). W orzecznictwie postuluje się również odwołanie się (na podstawie art. 18 u.p.e.a.) do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania, przewidzianej w art. 11 k.p.a., oraz do zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 114/08, LEX nr 489607). Organ nadzoru, rozpoznający skargę na przewlekłość postępowania ograniczyć się musi do zbadania terminowości podejmowania przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych i innych czynności postępowania. Wydaje się, że w przypadku skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego organ nadzoru powinien zawrzeć w postanowieniu zalecenia (wskazania) mające na celu usunięcie przyczyn przewlekłości postępowania egzekucyjnego, np. przez dokonanie określonych czynności egzekucyjnych, których jednak sam nie będzie mógł dokonać. Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w postępowaniu egzekucyjnym, zachodzi przewlekłość w rozumieniu art. 54 u.p.e.a. związanego z podjęciem czynności zmierzających do zrealizowania środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Z wykładni językowej i systemowej tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych, w których koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego i niezależnie od tego czy wynika to z przyczyn faktycznych, czy prawnych. Przy czym zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy rozumieć jako nieściągnięte w ogóle (z przyczyn faktycznych czy prawnych). Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3267/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem organy ponownie rozpatrując skargę na przewlekłe postępowanie egzekucyjne winny mieć na uwadze, że w myśl przytoczonego przepisu art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Brak wyegzekwowania zaliczki na poczet na poczet wykonania zastępczego w żadnym razie nie może usprawiedliwiać niepodejmowania czynności i w rezultacie doprowadzenie do sytuacji niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powyższe uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania obejmującym zwrot wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a.