I OZ 971/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA - Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 352/16 o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi S.P. na niewykonanie przez Prezesa Agencji Mienia Wojskowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 887/14 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W punkcie drugim prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 887/14 zobowiązano Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do rozpatrzenia wniosku S.P. z dnia 15 listopada 2013 r. w zakresie punktu drugiego wniosku, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ nie podjął, w związku z wnioskiem skarżącego, żadnej czynności procesowej, poza wyjaśnieniem w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r., nr M-406.123.2013/2, że jego prawo do osobnej kwatery stałej zostało zrealizowane poprzez przyznanie, na podstawie decyzji z dnia 11 lutego 1989 r., nr 2138/89, pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON, w formie zaliczkowej na wkład mieszkaniowy na lokal spółdzielczy w Inowrocławiu, która następnie decyzją z 9 grudnia 1989 r. została zamieniona na bezzwrotną. Sąd stwierdził, że wobec wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie administracyjne, należało wydać stosowną decyzję odnośnie do jego prawa do kwatery stałej bądź też, jeśli decyzja taka nie mogła być wydana np. z uwagi na status emeryta wojskowego lub też z innego powodu, wydać np. postanowienie na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, bezspornym zatem było, że do dnia wniesienia skargi do Sądu, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie rozpatrzył w trybie procesowym wniosku skarżącego zawartego w punkcie 2 i tym samym pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec organu nie orzeczono również grzywny. W dniu 17 grudnia 2015 r. S.P. nadał za pośrednictwem poczty skargę na bezczynność Prezesa Agencji Mienia Wojskowego poprzez niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 887/14. Wniósł o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku oraz zobowiązanie go do jego wykonania w terminie 14 dni poprzez wydanie decyzji administracyjnej w związku z wnioskiem z dnia 15 listopada 2013 r. Zdaniem skarżącego nie stanowi wykonania wyroku postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia 16 września 2015 r. oraz postanowienie (błędnie nazwane decyzją) Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 2 listopada 2015 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie Prezes Agencji Mienia Wojskowego - z dniem 1 października 2015 r. następca prawny Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (art. 120 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego – Dz. U. z 2015 r., poz. 1322) wykonał wyrok z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 887/14. Podkreślono, że rozpatrzenie wniosku poprzez wydanie aktu administracyjnego nie oznacza, że musi to nastąpić decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji - uznał, że w stosunku do emerytów wojskowych nie istnieje możliwość orzekania przez organy Agencji w kwestii uprawnień do osobnej kwatery stałej, wydał w tym zakresie - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - postanowienie z dnia 16 września 2015 r., zaś Prezes Agencji Mienia Wojskowego postanowieniem z dnia 2 listopada 2015 r., utrzymał je w mocy. Sąd I instancji dodał, że nie jest władny w ramach niniejszego postępowania do oceny zgodności z prawem powyższych rozstrzygnięć. W związku z tym stwierdzono, że wobec wykonania przez organ punktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., brak było przedmiotu sprawy. Stąd też postępowanie sądowe należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W zażaleniu z dnia 3 lipca 2016 r. (karta nr 38 akt sądowych) S.P. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 352/16 w całości, nie zgadzając się z ustaleniami dokonanymi przez Sąd I instancji. Wskazywał, że nie wie, w jaki sposób zostało zrealizowane jego prawo do kwatery stałej nabyte na podstawie ustaw. W związku z tym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na zażalenie z dnia 27 lipca 2016 r. (karta nr 44 akt sądowych) pełnomocnik organu wniósł o oddalenie zażalenia S.P. wskazując, że podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji. Podnosił przy tym, że ukaranie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w trybie przewidzianym w art. 154 p.p.s.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy wyrok faktycznie nie został wykonany, a nie w sytuacji, gdy strona nie akceptuje sposobu jego wykonania przez organ. Tymczasem skarżący nie złożył skargi na wadliwe - w jego ocenie - postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. podlega uchyleniu, ale z przyczyn odmiennych niż podniesione w zażaleniu. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, zgodnie z którym, organy wykonały punkt drugi prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 887/14, w którym zobowiązano Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do rozpatrzenia wniosku S.P. z dnia 15 listopada 2013 r. w zakresie realizacji jego prawa do osobnej kwatery stałej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Przyjmuje się bowiem, że z niewykonaniem wyroku w rozumieniu art. 154 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w terminie zobowiązującym go do wydania aktu lub dokonania czynności, nie wywiązał się z tego obowiązku. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd, który liczy się od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi (zob. art. 286 § 2 p.p.s.a.) – wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/15, LEX nr 1985731. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2015 r. został doręczony organowi (Prezesowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej) w dniu 20 sierpnia 2015 r. (karta nr 116 akt sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 887/14). W dniu 21 sierpnia 2015 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę, zgodnie z właściwością, do załatwienia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy. Organ I instancji, tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej wskazując, że prawo takie przysługuje jedynie żołnierzom w czynnej służbie wojskowej, nie zaś emerytom wojskowym, do których zalicza się wnioskodawca. Postanowienie to zostało zatem wydane w 30-dniowym terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r. Następnie postanowienie organu I instancji zostało zaskarżone przez skarżącego zażaleniem z dnia 26 września 2016 r. Postanowieniem zaś z dnia 2 listopada 2015 r. (błędnie nazwanym decyzją) Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał je w mocy. Należy zaznaczyć, że organ II instancji prawidłowo pouczył skarżącego o możliwości wniesienia skargi na postanowienie z dnia 2 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestia legalności postanowień wydanych w tej sprawie nie może być jednak przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie wywołanej skargą na niewykonanie wyroku, o której mowa w art. 154 p.p.s.a. Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie w chwili wniesienia skargi (w dniu 17 grudnia 2015 r.) organ nie pozostawał w bezczynności w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2015 r., a tym samym skargę należało uznać za niezasadną. Okoliczność ta została prawidłowo oceniona w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawnionym było w tej sytuacji wydanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowienia o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Z treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wynika, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi zawierającej żądanie wymierzenia organowi grzywny, nie stanowi podstawy do oddalenia takiej skargi ani do umorzenia postępowania. Z przepisu tego a contrario wywodzi się, że wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. czyni tę skargę niezasadną. Ocena zasadności skargi sprowadza się do merytorycznej oceny działań podejmowanych przez organy administracji po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność i zobowiązującym organ do podjęcia w określonym terminie stosownych działań. W tym przypadku ocenie Sądu I instancji podlegała okoliczność załatwienia przez organy w terminie 30 dni od momentu otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi, sprawy dotyczącej prawa skarżącego do osobnej kwatery stałej, zgodnie z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego. Kwestia ta została merytorycznie oceniona przez Sąd I instancji. W takim zaś przypadku powinien on podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę w formie wyroku, od którego przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 173 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe stanowisko zawarte w konkluzji uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że wobec wykonania drugiego punktu wyroku z dnia 21 maja 2014 r. przez organ brak było przedmiotu sprawy. Przedmiotem sprawy była bowiem analiza przebiegu postępowania organów po doręczaniu wyroku i zwrocie akt sprawy, a także ocena, czy ustalone w ten sposób fakty świadczą o wykonaniu prawomocnego wyroku Sądu. W takiej sytuacji nie jest zaś dopuszczalne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W przepisie tym mowa jest bowiem o sytuacji, w której z pewnych względów postępowanie stało się bezprzedmiotowe po wniesieniu skargi do sądu, czyli już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy w jego trakcie nastąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (zobacz B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 701 oraz powołane tam orzecznictwo). Tego rodzaju sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.