VII SA/Wa 1622/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – dalej "kpa" oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie nielegalności robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego, dobudowie ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne, dodania otworu okiennego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...] , stanowiącej własność M. C. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej "[...] WINB", podał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed organem II instancji. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], uchylił w całości pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – dalej "PINB" z dnia [...] maja 2014 r" znak: [...] stanowiące postanowienie - będące odpowiedzią na pismo R. G. z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości robót budowlanych dokonanych na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...] polegających na: przebudowie budynku mieszkalnego, tj.: na dobudowaniu ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne (utworzenie pokoju z aneksem kuchennym, łazienki), dodaniu otworu okiennego, zmianie konstrukcji dachu oraz w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ powiatowy zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek R. G. postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne, dodaniu otworu okiennego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...]. W toku czynności wyjaśniających, w dniu [...] października 2014 r. przeprowadzono na w/w nieruchomości oględziny, podczas których inwestor i właściciel działki – M. C. przedłożyła projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r., znak: [...]. Stwierdzono, że z przedłożonego projektu budowlanego - inwentaryzacji wynika, że poddasze było i jest przeznaczone na cele mieszkalne. W ścianie szczytowej od strony wschodniej był i jest otwór okienny. Jak oświadczyła inwestorka rozbudowa werandy została przerwana. Wykonano w ziemi część fundamentów, a ze względów estetycznych zostały one zasypane i ułożono kostkę brukową. Dziennik budowy posiadał wykonawca - Pan B., który zmarł w lipcu 2012 r. Odległość budynku mieszkalnego od ogrodzenia - granicy działki R. G. wynosi 6,42 m, a od jego budynku mieszkalnego - 7,10 m. W związku z powyższymi ustaleniami, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie nielegalności wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu PINB wskazał, że ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Ponadto udowodniono, że roboty budowlane wykonywane były legalnie oraz, że R.G. nie posiada przymiotu strony postępowania Rozpoznając odwołanie R. G. od ww. decyzji, [...] WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w jego ocenie PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. PINB w [...] po wszczęciu na wniosek R. G. postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowaniu ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne, dodaniu otworu okiennego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...], przeprowadził w dniu [...] października 2014r. oględziny na terenie w/w nieruchomości. Podczas oględzin inwestor i właściciel działki – M. C. przedłożyła projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r., znak: [...]. Ponadto w wyniku oględzin stwierdzono, że odległość budynku mieszkalnego inwestora od ogrodzenia - granicy działki z R.G. wynosi 6,42 m, zaś do budynku mieszkalnego 7,10 m. Następnie organ odwoławczy wskazał, że na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie nielegalności wykonanych robót budowlanych, z uwagi na fakt, że R.G., na wniosek którego wszczęto postępowanie w omawianej sprawie, nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto PINB w [...] nie znalazł również podstaw do prowadzenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na dobudowaniu ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne oraz dodaniu otworu okiennego. [...] WINB stwierdził, że o tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 kpa. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Wskazał również, że jakkolwiek nieruchomość o nr ew. [...], z której korzysta i jest właścicielem R. G. sąsiaduje z działką o nr ew. [...] w [...], gmina [...], to jednak nie znajduje się ona w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości o nr ew. [...], zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podsumowując [...] WINB wskazał, że w jego ocenie sam fakt sąsiedztwa z nieruchomością o nr ew. [...] nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy w/w budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowaniu ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne oraz dodaniu otworu okiennego. Zdaniem organu, niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z w/w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R.G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszym postępowaniu, dot. samowoli budowlanej, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, albowiem jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu w/w art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w zw. z § 12 w/w rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stronami postępowania w sprawie samowoli budowlanej są, co do zasady, właściciele nieruchomości sąsiednich, a źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym spoza prawa budowlanego, czy nawet spoza szeroko rozumianego prawa administracyjnego, 2. naruszenie art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż R. G., nic przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy żądał on czynności organu ze względu na swój interes prawny, wynikający przede wszystkim z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przepisów dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, przepisów prawa cywilnego dot. uprawnień właścicielskich, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażające się w szczególności: - ograniczeniu się, przy ustalania interesu prawnego skarżącego, wyłącznie do ustalenia, że usytuowanie inwestycji jest zgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a skarżący nie wskazał konkretnych przepisów prawa, z których wywodzi swój interes prawny, - nierozważenie i niewyjaśnienie żadnych innych okoliczności dot. interesu prawnego skarżącego, w szczególności, czy stanowiąca samowolę budowlaną inwestycja, zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącego (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), odpowiada stosownym przepisom w zakresie bezpieczeństwa, nie zagraża nieruchomości skarżącego i osobom na niej się znajdującym, a także czy wspomniana inwestycja nie narusza praw właścicielskich skarżącego, - niewyjaśnieniu czy roboty budowlane wskazane przez Skarżącego w skardze z dnia [...] kwietnia 2014 r. i udokumentowane fotografiami oraz wydrukiem z serwisu internetowego, zdaniem organu nie zostały w ogóle wykonane, czy też zostały wykonane i są zgodne z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. - nie załączeniu do akt sprawy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. i w konsekwencji nie odniesienie w/w decyzji do zastanego przez organ stanu faktycznego, - niewyjaśnieniu w jaki sposób organ zweryfikował wskazane przez skarżącego w skardze z [...] kwietnia 2014 r., 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, przez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania, przede wszystkim w zakresie istoty sprawy, tj. samowoli budowlanej i niepodjęcie żadnych działań mających na celu wyjaśnienie wskazanych okoliczności, co przy oczywistości zaistnienia samowoli budowlanej, w konsekwencji prowadzi również do naruszenia art. 8 kpa; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 kpa przez naruszenie właściwości instancyjnej tj. brak rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym i prawnym w zakresie istoty niniejszego postępowania, tj. samowoli budowlanej, a ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu 1 instancji w ograniczonym zakresie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 § 2 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niedoręczenie pism w toku postępowania ustanowionemu pełnomocnikowi. Zarzuty te zostały sprecyzowane w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa. Dlatego też, zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie nielegalności wykonanych robót budowlanych polegających na dobudowaniu ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne oraz dodaniu otworu okiennego w budynku mieszkalnym na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...], stanowiącej własność M. C.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie to zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego; interes faktyczny nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należałoby ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że ani z pisma R. G. wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej, ani z żadnego z kolejnych pism nie wynika, aby R. G. przysługiwał interes prawny w zakresie przeprowadzania czynności kontrolnych czy też ich inicjowania. Ponadto, nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowych robót, co prawidłowo zostało ustalone przez organy i potwierdzone znajdującym się w aktach sprawy protokole oględzin robót budowlanych przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. Samo sąsiedztwo działki skarżącego nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy w/w budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowaniu ganku, adaptacji strychu na cele mieszkalne oraz dodaniu otworu okiennego w budynku mieszkalnym. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Słusznie stwierdził organ, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, m. in., w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby, która nie była uprawniona. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony zgodnie z art. 104 kpa, tj. co do istoty. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa - postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzją o umorzeniu postępowania. W tej sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł od razu odmówić wszczęcia postępowania, albowiem jego prowadzenia domagał się sąsiad inwestora, który potencjalnie mógł mieć interes prawny, w tym aby organ nadzoru budowlanego skontrolował wykonane prace budowlane i ewentualnie wydał odpowiednie decyzje. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, dokonano kontroli robót budowlanych, skonfrontowane je z pozwoleniem budowlanym jakim inwestor dysponował i ustalenia te odniesiono do sytuacji prawnej skarżącego, a zwłaszcza możliwości naruszenia jego interesu prawnego. Nie było w tej sprawie kwestionowane, także przez skarżącego, że odległość budynku mieszkalnego inwestora od ogrodzenia - granicy działki z R. G. wynosi 6,42 m, zaś do budynku mieszkalnego 7,10 m. Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał ewidentnie, iż taka wzajemna relacja między zabudową na działce inwestora i skarżącego nie może spowodować naruszenia uzasadnionych interesów R.G.. Sąd uznał, że materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Słusznie podniesiono, iż uzyskanie przez sąsiada przymiotu strony, wymaga aby jego nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego zasadnie posłużyły się regułami stosowanymi w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, czyli przesłankami z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które w tym wypadku wypełniają treścią merytoryczną normę z art. 28 k.p.a., mającą zastosowanie przy ocenie przymiotu strony w sprawach prowadzonych w ramach nadzoru budowlanego. Podkreślenia wymaga, iż poza teoretycznymi dywagacjami sformułowanymi w skardze, skarżący R. G., nigdy nie konkretyzował okoliczności z których wynikałoby, iż kwestionowane roboty budowlane wykonane na sąsiedniej działce, powodują negatywne oddziaływanie na jego nieruchomość. Fakt sąsiedztwa skarżącego z nieruchomością o nr ew. [...] nie powoduje automatycznie nabycia przez niego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy ww. budynku mieszkalnego. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.