II OZ 1034/16

Dnia 13 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartego w pkt III wyroku z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 76/16 w sprawie ze skarg P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 76/16, po rozpoznaniu skarg P. Sp. z o.o. w W., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy W. z [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...], gmina W., w części obejmującej § 6 ust. 12 pkt 9 lit. a oraz § 8 ust. 2 i ust. 3 we fragmencie "oraz nie jonizującego promieniowania elektromagnetycznego" (pkt I), zasądził od Gminy W. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II) oraz umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie (pkt III). Postanowienie zawarte w pkt III wyroku, wydane na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji uzasadnił cofnięciem skarg "w dość szerokim zakresie w stosunku do wniosków skarg". Jak wyjaśnił, w piśmie procesowym złożonym na rozprawie oraz w oświadczeniu pełnomocnika skarżącej cofnięto skargi w stosunku do większości kwestionowanych fragmentów uchwały. Zdaniem Sądu, czynność procesowa skarżącej nie budziła żadnych wątpliwości w świetle materiału sprawy, a zatem cofnięcie skarg uznano za dopuszczalne w myśl art. 60 p.p.s.a. Stąd, Sąd pierwszej instancji, w stosunku do fragmentów uchwały objętych skargami, co do których skargi cofnięto, orzekł jak w punkcie III sentencji wyroku. Uzasadniając wyrok w części, którą uwzględniono skargę, Sąd pierwszej instancji uznał, że § 8 ust. 2 oraz § 8 ust. 3 we fragmencie "oraz nie jonizującego promieniowania elektromagnetycznego" zaskarżonej uchwały naruszają art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez to, że wprowadzają zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W zażaleniu na postanowienie zawarte w pkt III wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 60 zdanie trzecie in fine p.p.s.a. (w oryginale oczywisty błąd, polegający na powołaniu zdania drugiego) poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania w części objętej cofnięciem skarg w sytuacji, w której umorzenie postępowania spowodowało utrzymanie w mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...], gmina W. dotkniętych wadą nieważności. Uzasadniając zażalenie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że wobec cofnięcia skarg w części należało rozważyć umorzenie w tym zakresie postępowania. Jednakże Sąd ten - jak dalej wywiedziono - pominął, że przed umorzeniem postępowania powinien był "upewnić się, że umorzenie postępowania nie utrzyma w mocy postanowień" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotkniętych wadą nieważności. Dalej skarżąca podniosła, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że podstawą przyjęcia, iż ustalenia zaskarżonego planu są sprzeczne z prawem, może być art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, mimo że ustawa ta weszła w życie po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego, to powinien był stwierdzić nieważność także tych przepisów zaskarżonego planu, w odniesieniu do których co prawda cofnięto skargi, ale, które są wprost sprzeczne z powołanym przepisem, np. § 7 ust. 6 pkt 6 lit. b, przewidujący zakaz lokalizacji masztów telefonii cyfrowej. Skarżąca podała, że cofając skargi wyjaśniła, iż cofnięcie jest uzasadnione tym, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano niedopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego uchwalonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych na podstawie jej przepisów. Jednakże skoro Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku nie podzielił tego stanowiska, to zdaniem skarżącej powinien był odmówić umorzenia postępowania i przeanalizować ustalenia zaskarżonego planu miejscowego pod kątem zgodności z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. We wnioskach zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Skarżąca we wniesionym zażaleniu nie kwestionuje możliwości cofnięcia skargi na uchwałę w przedmiecie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części. Twierdzi jedynie, że Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić dopuszczalność takiego cofnięcia w kontekście art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.). Stanowisko to nie jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym zażalenie jest bowiem zdania, że powołana ustawa, a szczególnie jej art. 46 ust. 1, nie może być podstawą oceny zgodności z prawem ustaleń planów miejscowych, które zostały uchwalone przed wejściem w życie tej ustawy. W ocenie NSA, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji, w tym orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (art. 184 Konstytucji RP), zakłada stosowanie jako wzorca kontroli prawa obowiązującego w chwili podejmowania przez administrację kontrolowanych działań. Odmienne stanowisko jest sprzeczne z podstawowymi zasadami systemu prawa, w tym zasady lex retro non agit. Faktem jest, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, jednakże tego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny może stwierdzić nieważność ustaleń takiego planu miejscowego na podstawie art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. Należy go rozumieć w ten sposób, że ustalenia planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powinny być wykładane w tych sprawach, w których plan miejscowy ma zastosowanie, z uwzględnieniem jej art. 46. Zauważyć należy, że w pierwotnym brzmieniu art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewidziano dostosowanie planów miejscowych obowiązujących w chwili wejścia w życie powołanej ustawy do wymagań określonych w jej art. 46 ust. 1. Przepis ten został jednak zmieniony ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1256) w taki sposób, że zaniechano tej procedury dostosowawczej. Jak wynika z uzasadnienia ostatnio powołanej ustawy (druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 541) motywem zmiany był "brak wystarczających zasobów finansowych i osobowych", aby gminy oraz wojewodowie mogli przeprowadzić procedurę przewidzianą przez art. 75. W związku z tym "zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zastępując [tę procedurę dostosowawczą] zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Ma to, jak wynika z tego uzasadnienia, umożliwić "realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów". W związku z tym skarżąca nie ma racji, twierdząc, że Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć dopuszczalność cofnięcia części skarg w kontekście art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nie miał takiego obowiązku, mimo że uznał, iż powołany art. 46 ma w sprawie zastosowanie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest bowiem w ocenie NSA błędne, skoro zaskarżony plan miejscowy został uchwalony jeszcze przed uchwaleniem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył więc art. 60 zdanie trzecie in fine p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zażalenie jest niezasadne i z tego powodu, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił je.