II SAB/Op 30/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 2 im. Janusza Korczaka w Kluczborku w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 2 im. Janusza Korczaka w Kluczborku na rzecz skarżącej J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. M., reprezentowaną przez radcę prawnego, jest bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej Nr 2 (dalej w skrócie: Dyrektor PSP Nr 2) im. Janusza Korczaka w Kluczborku w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 29 października 2015 r. J. M., dalej zwana także skarżącą, zwróciła się do Dyrektora PSP Nr 2 o udostępnienie (przesłanie na wskazany adres e-mail) informacji publicznej w postaci treści decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów, wydanych w 2014 roku. Wniosek został złożony przez skarżącą drogą elektroniczną na adres [email protected]. Wobec braku realizacji wniosku, w dniu 15 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Dyrektora PSP Nr 2 w Kluczborku. W skardze zawarte zostało żądanie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodów uzupełniających z wydruku wiadomości e-mail i strony internetowej PSP Nr 2 oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi skarżąca podniosła, że pomimo upływu 14-dniowego terminu organ nie rozpoznał złożonego wniosku, w szczególności nie przesłał żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin udostępnienia wnioskowanej informacji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca dowodziła również, że treść decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, organ dopuścił się bezczynności, co czyniło uzasadnionym wniesienie skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PSP Nr 2 wniósł o jej oddalenie. Dyrektor stwierdził, że nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ jak ustalił - po zapoznaniu się ze skargą - e-mail skarżącej z dnia 29 października 2015 r. trafił do niechcianej poczty elektronicznej placówki do tzw. "SPAMU". Jednocześnie organ wskazał, że w 2014 roku nie skreślono żadnego ucznia z listy uczniów, w związku z czym Dyrektor PSP Nr 2 nie wydał w tym przedmiocie decyzji. Zdaniem organu, skoro nie dysponuje żądaną informacją brak jest podstaw do jej udostępnienia skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, odnotować przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Przechodząc już do okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że skarżąca zarzuciła Dyrektorowi PSP Nr 2 bezczynność w zakresie udostępnienia informacji w postaci treści decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów, wydanych w 2014 roku. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że Dyrektor PSP Nr 2 jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor szkoły publicznej jest bowiem organem władzy publicznej, który wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Dyrektor szkoły jest nadto uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia z listy uczniów (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o odstępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 93). W rozpoznawanej sprawie nie był również sporny fakt, że żądana informacja w postaci treści decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem powyższego przepisu jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w pkt 4 lit. a ustawy stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja o skreśleniu ucznia z listy uczniów, wydawana na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.), jest władczym rozstrzygnięciem organu szkoły w stosunku do ucznia, a więc dokumentem urzędowym, którego treść jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że Dyrektor PSP Nr 2 zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącej na zasadzie u.d.i.p. W ocenie Sądu, trzeba też przyjąć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 października 2015 r. wysłany do Dyrektora PSP Nr 2 w Kluczborku, na podany na oficjalnej stronie internetowej Szkoły adres poczty elektronicznej: [email protected], został złożony przez skarżącą skutecznie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu, stąd tego rodzaju poglądy nie są akceptowane. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego argumentacja organu, że nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem skarżącej, który trafił do tzw. "SPAMU" nie zasługuje na uwzględnienie. Kontynuując rozważania wskazać należy, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich, stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, które zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 udostępnienie informacji następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W tej ostatniej sytuacji, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wskazać jeszcze trzeba, że forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. Wynika to z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15, I OSK 129/15, I OSK 131/15 i powołane tam orzecznictwo). W kontekście powyższego przyjąć należało, że wniosek skarżącej skierowany do organu w dniu 29 października 2015 r. nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 12 listopada 2015 r., a zatem - co do zasady - skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o bezczynności organu w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku, ponieważ w odpowiedzi na skargę Dyrektor PSP Nr 2 podał, że w 2014 roku nie skreślono żadnego ucznia z listy uczniów, a w konsekwencji nie wydano w tym przedmiocie decyzji. Stan bezczynności ustał bowiem po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Z tego względu Sąd przyjął, że bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do powiadomienia wnioskodawczyni o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej, co stanowiło podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Skoro, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował na wniosek skarżącej, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, nie można przypisać organowi złej woli, skoro do bezczynności doszło z uwagi na brak wiedzy o wniosku. Jednocześnie Sąd uwzględnił zawarte w skardze żądanie stwierdzenia, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200, art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącego w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Końcowo odnośnie żądania skarżącej dotyczącego dopuszczenia dowodów wymienionych w skardze wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd w trybie powołanego przepisu jest zatem dopuszczalne w razie spełnienia dwóch warunków, z których pierwszym jest brak możliwości rozstrzygnięcia istniejących w sprawie istotnych wątpliwości. W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodów uzupełniających w celu wykazania, że skarżąca skutecznie złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie było konieczne w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wprost przyznał, że przedmiotowy wniosek trafił do tzw. "SPAMU" poczty elektronicznej placówki, a zatem nie budziło wątpliwości Sądu, o czym była mowa powyżej, że przedmiotowy wniosek został skutecznie złożony.