II SA/Wa 368/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. K. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyznał [...]. M. K. – [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, dodatek służbowy w wysokości 4 570 zł od dnia 1 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wziął pod uwagę ogólnikowość uzasadnienia decyzji wcześniejszej (z [...] października 2015 r.), podwyższającej stronie omawiany dodatek do maksymalnej wysokości. Rozpoznając sprawę, wskutek wniosku strony o jej ponowne rozpoznanie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ustalenia dodatku służbowego, ustalając go na dzień 30 grudnia 2015 r. oraz utrzymując w mocy skarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu tej decyzji organ przywołał treść art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Dalej stwierdził, że dodatki do uposażenia przysługują strażakowi za faktyczne wykonywanie obowiązków, a nie z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ustalenie ich wysokości pozostawiono zaś uznaniu przełożonego strażaka, przez co, w ocenie organu, nie może on jej kwestionować, o ile wysokość ta pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Nadto organ podał, że obecne wywiązywanie się przez strażaka z obowiązków służbowych, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez niego z zadań służbowych przed wydaniem decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, oraz że przed wydaniem ww. decyzji nie istniały okoliczności uzasadniające podwyższenie dodatku służbowego. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł M. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia, czy zaistniała jakakolwiek podstawa do obniżenia dodatku służbowego, jak też poprzez dowolną ocenę sprawy i przekroczenie granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła powyższe zarzuty, podkreślając w szczególności arbitralność kwestionowanego rozstrzygnięcia, jak również fakt, iż podwyższenie omawianego dodatku decyzją z [...] października 2015 r. nastąpiło po upływie kilku lat współpracy z poprzednimi ministrami, zaś do wydania skarżonej decyzji obniżającej dodatek służbowy doszło już zaledwie po 40 dniach od objęcia urzędu przez aktualnego ministra. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie poddaje się ona kontroli instancyjnej. W świetle najdalej idącego zarzutu skargi – naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – pierwszą kwestią wymagającą zbadania przez Sąd było ustalenie, czy skarżona decyzja zawiera wszelkie wymagane prawem elementy. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje natomiast to, jak powinno wyglądać uzasadnienie decyzji. Winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ uzasadniając wydaną decyzję powinien więc odnieść się przede wszystkim do materiału dowodowego, jaki zgromadził w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno materiału dowodowego, na którym się oparł przy rozstrzyganiu, jak też materiału, któremu odmówił wiary. Po przedstawieniu zebranych dowodów, i wyjaśnieniu, którym z nich dał wiarę, a którym tej wiary odmówił i dlaczego, na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego istotę badanej sprawy. W końcowej zaś fazie uzasadnienia, organ powinien przedstawić swoje wnioski, jakie wysnuł po zbadaniu dowodów zebranych w sprawie. Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia stronie postępowania poznanie motywów działania organu i zrozumienia wydanej decyzji. Dzięki poprawnie sporządzonemu uzasadnieniu, również Sąd, w razie wniesienia skargi, ma możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia i zbadania, czy organ wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oraz czy w sposób logiczny wyjaśnił swoje stanowisko. Nadto, biorąc pod uwagę fakt, że skarżona decyzja została wydana w ramach uznania administracyjnego, należało dodatkowo wyjaśnić tę problematykę, jako pozostającą w ścisłym związku ze sposobem uzasadniania takiej decyzji. Uznanie administracyjne oznacza zaś przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jaki słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (patrz m.in. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 464/15). Powyższe cechy decyzji uznaniowej sprawiają więc, że jej uzasadnienie powinno być jeszcze wnikliwiej sporządzone, z uwzględnieniem ww. okoliczności. W świetle powyższego, odnosząc się do skarżonej decyzji, uznać należało, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów, o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej. Organ sporządzając uzasadnienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku służbowego strażakowi, nie odniósł się w nim do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212), mimo, iż przepis ten określa warunki przyznawania i okoliczności uwzględniane przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego. Organ poprzestał jedynie na przywołaniu treści ww. normy prawnej. Nie odniósł jej jednak do osoby skarżącego. Samo stwierdzenie organu, że wywiązywanie się przez strażaka z obowiązków służbowych nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się z nich w okresie przed wydaniem decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, nie spełnia kryterium prawidłowo i wyczerpująco sporządzonego uzasadnienia. Nie wskazuje bowiem szczegółowo faktów, które przesądziły o takim wniosku organu. Również odnoszenie się w niniejszej sprawie przez organ do decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, nie znajdowało umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Organ skarżoną decyzją ustalił bowiem stronie na nowo wysokość dodatku służbowego, a nie dokonywał zmiany wcześniejszej decyzji ustalającej sporny dodatek. Skoro więc sam organ postanowił w niniejszym postępowaniu ustalić na nowo wysokość omawianego świadczenia, to obowiązkiem organu było również poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie warunków przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego, jakie prawodawca określił w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212) . Dopiero bowiem te nowe ustalenia, aktualnie dokonane, mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania skarżonej decyzji. Powyższe uchybienie w sporządzeniu uzasadnienia sprawia, iż nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanego rozstrzygnięcia, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organ dokonał jakichkolwiek (pozostających w związku ze sprawą i jej podstawą prawną) ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia badanego rozstrzygnięcia nie wynika bowiem to, czy organ w ogóle ustalał fakty dotyczące przesłanek oznaczonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212). Przy tak niewłaściwie sporządzonym uzasadnieniu nie sposób dojść więc nie tylko do tego, czym kierował się organ wydając skarżoną decyzję, ale też czy zebrał wszystkie dowody w sprawie, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym bardziej jako niemożliwe jawi się więc merytoryczne ocenienie poprawności skarżonego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania przedmiotową decyzję należało więc uznać za nie poddającą się kontroli sądowej. Na marginesie dodania wymagało to, że uwaga zawarta w skarżonej decyzji, iż strażak nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z przepisami, jawiła się jako przedwczesna. Abstrahując już nawet od tego, że powyższy pogląd organu pozostaje w sprzeczności z przedstawionym w niniejszym uzasadnieniu stanowiskiem judykatury odnośnie zakresu przedmiotowego decyzji uznaniowej, to o samej możliwości skutecznego kwestionowania wysokości dodatku do wynagrodzenia można byłoby mówić w sytuacji, gdyby strona znała motywy, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości omawianego dodatku. Ogólnikowość uzasadnienia skarżonej decyzji, które nie zawiera prawnych motywów rozstrzygnięcia, pozbawiła jednak stronę takiej możliwości. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego w zakresie warunków przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego, jakie prawodawca określił w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212), jak również do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu.