II SA/Bd 175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Skierowaną do skarżącego R. W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wójt Gminy Ł., na podstawie art. 104 w związku z art. 110 ust. 7, art. 98, art. 96, art. 17 ust. 19, art. 37, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 7 pkt 1 i 5 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z dnia 2015 r., poz. 163 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s.") oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a."): 1) ustalił wysokość podlegającej zwrotowi należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń – zasiłku stałego na okres od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. przyznanego na mocy decyzji G. z dnia [...] listopada 2011 r. w kwocie [...]zł 2) ustalił wysokość podlegającej zwrotowi należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń – zasiłku stałego na okres od [...] września 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r. przyznanego na mocy decyzji G.-8122-S./1054/2011 z dnia [...] listopada 2011 r. w kwocie [...]zł, 3) ustalił łączną kwotę należności pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego w wysokości [...] zł, 4) umorzył 30 % należności określonej w pkt 3 i określił należność do zapłaty na kwotę [...]zł, 5) ustalił, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi – w przypadku posiadania uprawnień do świadczeń z pomocy społecznej podlegają potrąceniu z bieżących wpłat, 6) dokonał podziału należności pozostałej do zapłaty z pkt 4 pomniejszonej o dokonane wpłaty za okres IX/2014 – IV/2015 tj. [...] zł czyli: kwotę [...]zł (5.964,90 zł – [...] zł w następujący sposób: - 70 % wysokości przysługującego zasiłku stałego przekazać na Konto Urzędu Gminy Ł. jako zwrot świadczenia nienależnie pobranego, - 30 % wysokości przysługującego zasiłku stałego przekazać do Banku Spółdzielczego w Ł. dla Strony celem zabezpieczenia podstawowych potrzeb. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr G. spełniał kryteria do uzyskania zasiłku stałego. Po wydaniu tej decyzji doszło do zmiany jego sytuacji dochodowej, która miała wpływ na możliwość otrzymania przez skarżącego zasiłku stałego. Mianowicie w dniu [...] września 2012 r. M. L. – konkubina skarżącego, sprzedała część gospodarstwa rolnego za kwotę [...]zł. Zdaniem organu skarżący wraz z konkubiną i dwojgiem wspólnych dzieci tworzy rodzinę, wobec tego dochód konkubiny należy uwzględnić przy ustaleniu sytuacji dochodowej rodziny skarżącego. Uwzględniając dochód ze sprzedaży części gospodarstwa rolnego, po jego podzieleniu na 12 miesięcy (art. 8 ust. 11 u.p.s.), dochód rodziny skarżącego przekracza kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego miało miejsce od [...] września 2012 r. do [...] sierpnia 2013 r. Organ podniósł, że wskazana w pkt 1 decyzji kwota obejmuje zasiłek wypłacony we wrześniu 2012 r. (39,41 zł), październiku 2012 r. (149,52 zł) oraz w okresie listopad 2012 r. - sierpień 2013 r. (5.290 zł) tj. łącznie kwota [...]zł. Odnośnie kwoty określonej w pkt 2 decyzji organ wskazał, że w związku z posiadaniem przez skarżącego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od września 2013 r. do sierpnia 2014 r. wypłacano skarżącemu pełną kwotę zasiłku stałego tj. [...] zł. Organ podniósł, że zgodnie z ustaleniami potwierdzonymi przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1540/13 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] września 2014 r. należało dokonać przeliczenia przysługującego skarżącemu zasiłku stałego. Organ ustalił, że dochód rodziny w sierpniu 2013 r. wynosił [...] zł (180,53 zł na osobę), stąd kwota zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. powinna wynosić [...] zł. W okresie od [...] września 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r. skarżącemu wypłacono z tytułu zasiłku stałego [...] zł, a powinno być wypłacone [...] zł (275,47 zł miesięcznie); różnica jest kwotą nienależnie pobranych świadczeń. Organ wskazując na przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2015 r. wywiad środowiskowy podniósł, że wystąpiły przesłanki uzasadniające częściowe umorzenie należności podlegających zwrotowi: skarżący pozostaje bez stałego źródła utrzymania, świadczy wprawdzie prace dorywcze polegające na naprawie maszyn rolniczych o pojazdów, jednak w toku postępowania nie udało się ustalić wysokości i rodzaju dochodów uzyskiwanych z tego tytułu. Zdaniem organy ewentualne dokonanie zwrotu całości nienależnego świadczenia stanowiłoby dla strony nadmierne obciążenie. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium oceniło, że Wójt prawidłowo określił wysokość kwoty przypisanej do zwrotu, jak również z uzasadnienia decyzji jasno wynika, w jakich miesiącach i w jakiej wysokości stronie wypłacono zasiłek stały. Kolegium, w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, doszło też do przekonania, że słuszne jest częściowe umorzenie ciążącego na skarżącym zobowiązania. Kolegium zauważyło, że skarżący podejmuje prace dorywcze, polegające na pomocy w gospodarstwie w Zakrzewku. Pracuje jednak za jedzenie, nie otrzymuje za pracę pieniędzy. Organ odwoławczy podkreślił, że skoro skarżący jest cenionym w okolicy mechanikiem, powinien wykazać większą aktywność w pozyskiwaniu środków na własne utrzymanie, tym bardziej, że ciąży na nim obowiązek alimentacyjny względem dzieci, jak również zobowiązanie spłaty nienależnie pobranego zasiłku stałego. Ponadto nie sposób przystać na żądanie umorzenia całej kwoty nienależnie pobranego zasiłku stałego w sytuacji, kiedy skarżący nie dochodzi spadku po zmarłym ojcu. Kolegium, wskazując na stanowisko pracowników socjalnych, podniosło, że skarżący coraz częściej jest widywany pod wpływem alkoholu, nie potrafi się także wytłumaczyć, skąd ma pieniądze na opłacenie telefonu komórkowego. Świadczy to zdaniem Kolegium, że skarżący, pomimo legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ma możliwości zarobkowania, ale rezygnuje dobrowolnie z wynagrodzenia za pracę. W skardze do sądu R. W. zarzucił, że bezpodstawnie organ uznał, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z byłą konkubiną M. L., jako że mieszka osobno (w szopie) i utrzymuje się sam. Ponadto zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, że pracuje w Zakrzewku, w sytuacji kiedy nie jest to zatrudnienie, a jedynie rodzaj wdzięczności za przekazaną żywność. Organ nie wskazał także, na jakiej podstawie stwierdził, że skarżący jest cenionym mechanikiem i może wykazywać większą aktywność w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Skarżący podniósł, że ojciec nie zapisał mu żadnego spadku, a poza tym musiałby się sądzić o spadek z matką, na co nie ma pieniędzy. Podkreślił, że jako niepełnosprawny nie może wykonywać każdej pracy. Zaprzeczył jakoby nadużywał alkoholu, odnośnie opłat za telefon wskazał zaś, że to córka lub syn zasilają mu czasem konto telefonu komórkowego. Skarżący podkreślił także swoją trudną sytuację finansową i życiową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Należy przy tym podkreślić, że jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku o którym mowa w art. 54 § 2 (tj. przekazania sądowi wraz ze skargą kompletnych i uporządkowanych akt sprawy). Jednocześnie stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie "uzupełniające" dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej w skrócie u.p.s.). W myśl art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Zgodnie z art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń musi być wydana w wyniku postępowania spełniającego wymogi proceduralne, w tym zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż na organie orzekającym ciąży wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, jak też wynikający z art. 107 § 3 k.p.a. obowiązek właściwego uzasadnienia decyzji, w tym wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji naruszyły powyższe przepisy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak też w decyzji ją poprzedzającej, brak wskazania na konkretne dokumenty, w oparciu o które organy stwierdziły wysokość świadczeń otrzymywanych przez skarżącego w okresie [...] września 2012 r. – [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Wójta wskazano, że skarżący otrzymywał we wrześniu 2012 r. [...] zł, w październiku 2012 r. – [...] zł, a w okresie listopad 2012 – sierpień 2013 r. – [...] zł. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów pozwalających Sądowi zweryfikować te kwoty, w szczególności brak wskazywanej w sentencji decyzji Wójta decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., na mocy której jakoby skarżący otrzymywał świadczenia. Z kolei przesłana na żądanie Sądu decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. (o ile uznać, że organ dopuścił się pomyłki pisarskiej w oznaczeniu daty decyzji) wskazuje jako kwotę należnego skarżącemu świadczenia [...] zł, co w żaden sposób nie pozwala stwierdzić, że powyższe wyliczenia wysokości nienależnie pobranego świadczenia określonego w pkt 1 decyzji Wójta są prawidłowe. Podobnie brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających Sądowi skontrolować prawidłowość kwoty nienależnie pobranych świadczeń określonych w pkt 2 decyzji Wójta. Żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczynił organ odwoławczy, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że Wójt prawidłowo określił wysokość kwoty określonej do zwrotu i jasno wskazał, w jakich miesiącach i w jakiej wysokości stronie wypłacono zasiłek stały. Ograniczając się do takiego stwierdzenia Kolegium naruszyło nie tylko ww. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. ale także wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. W myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Już powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, jako że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez możliwość ustalenia innej, niż wskazana przez organy kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto organ odwoławczy, pomimo, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, nie zawarł w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań co do istotnej w sprawie kwestii tj. czy skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, czy też wspólne z dziećmi i ich matką. Brak jest także szczegółowych, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. rozważań organu odnośnie wskazywanych przez organ faktów tj. kwalifikacji skarżącego i możliwości uzyskania przez niego zatrudnienia. Organ w tym zakresie jedynie lakonicznie wskazuje na twierdzenia pracownika socjalnego. Należy podkreślić, że wprawdzie przewidziana w art. 104 ust. 4 u.p.s. możliwość umorzenia nienależnie pobranych należności następuje na zasadzie uznania organu administracji, co oznacza że organ może odmówić umorzenia nawet jeżeli strona znajduje się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie, tym niemniej taka decyzja może być uznana za prawidłową tylko wówczas, jeżeli organ w sposób zgodny z przepisami zgromadził w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalający ocenić sytuację strony, a ponadto w samej decyzji zawarł rozważania pozwalające na zweryfikowanie poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Zaskarżona decyzji tych wymogów nie spełnia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu akt sprawy o niezbędne dowody, a w wydanym rozstrzygnięciu winien zawrzeć rozważania odnośnie ustalonego stanu faktycznego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.