II OSK 2403/16

Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 188/16 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 3. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. D. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 188/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. D. (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z [...] stycznia 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Wyrok zapadł w następujących realiach stanu prawnego i faktycznego sprawy: Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z [...] grudnia 2012 r., nr [...], nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. (dalej Wspólnota) usunięcie stwierdzonych, wymienionych w jej treści, nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu. Po rozpatrzeniu wniosku o zmianę decyzji w zakresie terminu do wykonania obowiązków w niej wskazanych, PINB decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...]zmienił ww. decyzję w zakresie terminu wykonania robót wymienionych w pkt 4 ww. decyzji, określając termin realizacji 31 października 2014 r. i odmówił jednocześnie zmiany terminu wykonania obowiązków wskazanych w pkt 2 i 3 ww. decyzji. W dniu 2 lipca 2015 r. PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, że całość obowiązków nałożonych ww. decyzją nie została wykonana. Następnie PINB wystawił[...] października 2015 r. upomnienie, a kolejno [...] listopada 2015 r. tytuł wykonawczy, wszczynając postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...], PINB zobowiązał M. D., członka zarządu Prywatnego Zarządu Mieszkaniami Sp. z o.o. (dalej PZM), któremu Wspólnota Mieszkaniowa powierzyła zarząd nieruchomością, do uiszczenia grzywny w kwocie 2.000 zł. Na postanowienie to zażalenie wniosła zobowiązana. DWINB postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2015 r. W ocenie DWINB, który powołał się na art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), grzywna powinna zostać nałożona na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarząd nieruchomością wspólną został powierzony PZM na podstawie uchwały nr [...] w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...]). Zgodnie z ww. uchwałą, zarząd nieruchomością jest sprawowany zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm., dalej u.w.l.). Z chwilą powierzenia zarządu nieruchomością wspólną wskazany wyżej podmiot m. in. kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarządca wykonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane mu uchwałą właścicieli lokali. Przysługuje mu uprawnienie do występowania na drogę sądową w sprawach wspólnoty, w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali. Z uwagi na powyższe, osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania PZM jako zarządcy nieruchomości działają także w imieniu Wspólnoty. W ocenie DWINB, zobowiązana jako członkini zarządu ww. spółki jest odpowiedzialna bezpośrednio za czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę obowiązku, ponieważ z informacji z rejestru przedsiębiorców wynika, że jest uprawniona do samodzielnego składania oświadczeń woli w imieniu spółki. Wobec tego działa jako członek zarządu Wspólnoty i znaczy to, że kieruje jej sprawami i może podejmować działania zmierzające do wykonania nałożonych obowiązków. Skargę do WSA na to postanowienie DWINB wniosła zobowiązana. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podczas rozprawy przed WSA pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa, ponieważ prawidłowo organy zastosowały art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna taka jak wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem Sądu, prawidłowe było ustalenie podmiotów, do których organ skierował postanowienie o nałożeniu grzywy w celu przymuszenia. Do Wspólnoty skierowano ww. decyzję PINB i to ona jest zobowiązana do wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją. Nadto członkinie zarządu spółki związane są ze Wspólnotą stosunkiem umownym, którego treścią jest sprawowanie zarządu sprawami Wspólnoty. Do nich należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej skierowano najpierw upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Sąd ocenił też, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wobec tego, działaniom organów egzekucyjnych nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Nie zasługiwały na akceptację zarzuty skarżącej, że jako członkini zarządu spółki sprawującej zarząd Wspólnotą, która jest zobligowana do wykonania opisanych na wstępie robót budowlanych, nie jest osobą bezpośrednio czuwającą nad realizacją nałożonych obowiązków. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną - wspólnotę mieszkaniową - z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowiłoby naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. Powierzenie zarządu Wspólnotą profesjonalnemu podmiotowi jakim jest spółka kierowana przez skarżącą oznacza, że organ tej spółki, jakim jest zarząd, staje się odpowiedzialny za realizację obowiązków Wspólnoty, w tym obowiązków publicznoprawnych. Przy czym istotne jest, że w myśl art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.), zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją. Prawo to dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki i nie można go ograniczyć ze skutkiem prawnym wobec osób trzecich. Sam fakt członkostwa w zarządzie spółki oznacza, że członek zarządu spółki ma kompetencję do prowadzenia spraw spółki. Wśród spraw spółki, w której zarządzie zasiada skarżąca, jest sprawowanie zarządu Wspólnotą. Nikt inny też poza spółką spraw tych nie prowadzi, co oznacza, że członkinie zarządu spółki – w tym skarżąca – są bezpośrednio odpowiedzialne za czuwanie nad realizacją nałożonych na ww. wspólnotę obowiązków. Chodzi tu o odpowiedzialność w sensie podejmowania decyzji, a nie o to, że konkretnie skarżąca ma te obowiązki nałożone na Wspólnotę wykonywać, bo jest oczywiste, że do tego celu spółka zatrudnia pracowników. Niemniej to nie pracownicy w sensie prawnym prowadzą sprawy spółki i w konsekwencji to nie pracownicy, ale członkinie zarządu spółki, czuwają nad realizacją obowiązków nałożonych na zarządzaną przez nie wspólnotę mieszkaniową. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę, grzywna jest w realiach tej sprawy odpowiednia do przymuszenia zobowiązanej Wspólnoty do wykonania obowiązku i stanowi wystarczającą dolegliwość, by spełnić swoje zadanie, polegające na skutecznym zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań faktycznych i ewentualnie środków prawnych skuteczniejszych niż dotychczas stosowane, które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Wysokość nałożonej grzywny również nie narusza prawa i w kontekście szacowanych przez skarżącą kosztów ogólnych wykonania nałożonych na wspólnotę obowiązków stanowi współmierną dolegliwość dla osoby, na którą ją nałożono. Nie można też podzielić zarzutu skarżącej, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedokonanie ustaleń faktycznych czy też błędną ocenę zebranego materiału dowodowego. Na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji organ administracji publicznej nie działa już jako organ meriti, ale wyłącznie jako organ powołany do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł egzekucyjny, podlega ona egzekucji, a organ stwierdzając niewykonanie obowiązków w niej zawartych jest zobligowany do podjęcia stosownych działań. W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 14 czerwca 2016 r. w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię objawiającą się przyjęciem, że wszystkie osoby, w tym skarżąca, wchodzące w skład organu uprawnionego do reprezentowania spółki, której Wspólnota zleciła sprawowanie zarządu, są jednocześnie osobami, do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków w rozumieniu zaskarżonego przepisu, podczas gdy adresatem grzywny w celu przymuszenia z art. 120 § 2 u.p.e.a. – szczególnie uwzględniwszy zastosowanie przez ustawodawcę dodatkowej przesłanki "bezpośrednio" – jest osoba określona co do tożsamości, na której spoczywa skonkretyzowany obowiązek zapewnienia realizacji nałożonego przez organ zobowiązania, zatem abstrakcyjne uprawnienie do składania oświadczeń w imieniu zarządcy, który reprezentuje zobowiązaną jedynie w granicach określonych w umowie powierzenia zarządu, nie może być utożsamiane z obowiązkiem bezpośredniego czuwania w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a., 2) prawa materialnego, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z chwilą powierzenia osobie prawnej zarządu nieruchomością wspólną w trybie zarządu na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.l., członkowie organów tej osoby prawnej stają się osobami, do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązaną obowiązków w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy ustawodawca zastosował w tym zakresie tzw. kwalifikator faktyczny, czyniąc adresatem grzywny osobę bezpośrednio (faktycznie) odpowiedzialną za wykonanie tego obowiązku, nie zaś tzw. kwalifikator prawny, gdzie relewantne byłoby zaistnienie danego stosunku prawnego pomiędzy zobowiązanym, a osobą na którą grzywna ma zostać nałożona. W konsekwencji fakt pełnienia funkcji członka zarządu w spółce, której zobowiązana powierzyła zarząd nieruchomością, nie stanowi samodzielnej przesłanki do nałożenia grzywny, lecz jest nią dopiero ustalenie spoczywającego obowiązku bezpośredniego czuwania, 3) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, na której spoczywał ciężar bezpośredniego czuwania nad wykonywaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych przez organ i poprzestaniu w tym zakresie na analizie informacji odpowiadającej opisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców dla [...] Sp. z o.o., podczas gdy ów środek dowodowy nie może stanowić podstaw do ustaleń faktycznych w tym zakresie, jako że – nawet potencjalnie – nie wykazuje obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a., czy przesłanki bezpośredniości, 4) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na przyjęciu, że członkowie [...] Sp. z o.o., której Wspólnota powierzyła zarząd nieruchomością wspólną, w ramach prowadzenia spraw wspólnoty podejmują decyzję o wykonaniu obowiązków nałożonych przez organ, a zatem są za to bezpośrednio odpowiedzialni, podczas gdy w związku z powierzeniem [...] Sp. z o.o. zarządu nieruchomością wspólną na podstawie uchwały nr [...] z [...] października 2001 r., członek zarządu tej spółki nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania w imieniu wspólnoty czynności przekraczających zwykły zarząd. Skoro przeprowadzenie remontów nakazanych decyzją PINB stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, to wobec braku odpowiedniej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w tym zakresie, na [...] sp. z o.o. i/lub członkach jej zarządu nie mógł spoczywać obowiązek z art. 120 § 2 u.p.e.a., Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, w tym zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i norm procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) koncentrowały się wokół jednej kwestii, tj. tego, kto powinien być adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy podlegający egzekucji obowiązek spoczywa na Wspólnocie. Spornym między stronami pozostawało to, czy realizacja tego obowiązku spoczywa na członkach zarządu spółki prawa handlowego będącej administratorem nieruchomości należącej do Wspólnoty. Udzielając odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, zarówno organy obu instancji, a w ślad za nimi WSA mechanicznie przyjęły, że członek zarządu administratora jest podmiotem, o którym stanowi art. 120 § 2 u.p.e.a., na którym spoczywa bezpośredni obowiązek czuwania nad zobowiązanym, w tym wypadku nad Wspólnotą, wykonania obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Przyjęte przez WSA stanowisko w tej materii było co najmniej przedwczesne, ponieważ nie zostało ono poprzedzone analizą całokształtu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zależności pomiędzy prawami i obowiązkami spoczywającymi na Wspólnocie i zarządcy. Z tego względu za zbyt ogólne należało ocenić stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że powierzenie zarządu Wspólnotą profesjonalnemu podmiotowi oznacza, że jego organ staje się odpowiedzialny za realizację obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Jak zwrócił na to uwagę organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia, zarząd nieruchomością wspólną położoną we W. przy ul. [...] został powierzony PZM na podstawie uchwały Wspólnoty, podjętej w 2001 r. Zgodnie z jej treścią, zarząd nieruchomością jest sprawowany stosownie do przepisów u.w.l. Stosownie do art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, powierzając w szczególności zarząd nieruchomości osobie fizycznej albo prawnej. Do obowiązków zarządczych należy zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., kierowanie sprawami Wspólnoty oraz reprezentowanie jej na zewnątrz, a także w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W poszczególnych ustępach art. 22 u.w.l. ustawodawca dokonał podziału czynności podejmowanych przez zarządcę wspólnoty na obejmujące zwykły zarząd oraz przekraczające jego ramy. Konsekwencją wprowadzenia tego rozróżnienia pozostaje ustanowienie w art. 22 ust. 2 u.w.l. wymogu podjęcia przez właścicieli lokali uchwały wyrażającej zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. W świetle powyższej regulacji prawnej, obowiązkiem organów obu instancji, a w ślad za nimi WSA było ustalenie, czy nałożone na Wspólnotę obowiązki przeprowadzenia określonych robót budowlanych budynku położonego przy ul. [...] zawierały się, czy też wykraczały poza obręb czynności zwykłego zarządu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, biorąc pod uwagę zakres nakazanych do wykonania robót budowlanych, a także ich koszt, czynności te wykraczały poza zwykły zarząd, wymagając tym samym zgody w postaci uchwały wszystkich właścicieli lokali. Wniosek ten pozostaje w zgodzie ze znajdującymi się w aktach sprawy kserokopiami uchwał podejmowanych przez właścicieli lokali, podejmowanymi w sprawie wykonania remontu kamienicy oraz dotyczących wysokości składek na fundusz remontowy. Z przedstawionych powodów w skardze kasacyjnej trafnie przyjęto, że członkini zarządu administratora Wspólnoty, bez rozważenia powyżej wskazanych kwestii nie można było potraktować jako podmiotu do którego należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem nałożonego na Wspólnotę obowiązku. Członek zarządu, mimo tego że jest uprawniony do samodzielnego reprezentowania zarządcy, bez zgody właścicieli lokali na sfinansowanie szeroko zakrojonych w decyzji organu nadzoru budowlanego robót budowlanych nie może podjąć samodzielnego działania celem ich realizacji. Nie został w tym względzie spełniony warunek bezpośredniości o którym stanowi art. 120 § 2 u.p.e.a., pomiędzy uprawnieniami członka zarządu administratora kamienicy a realizacją nałożonego na Wspólnotę obowiązku. Innymi słowy, w takiej sytuacji członek zarządu PZM nie dysponował tego rodzaju uprawnieniami, które bezpośrednio, to znaczy bez zgody właścicieli poszczególnych lokali, zmierzałyby do realizacji obowiązku. Trafnie zauważono w tej materii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że realnie to wspólnota decyduje, czy i w jakim zakresie uprawnienia do działania w jej imieniu przekaże zarządcy. Uwzględnienie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznaczonych nr 3 i 4, dotyczących naruszenia przez WSA art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Uchybienia procesowe pociągnęły za sobą naruszenie przez WSA art. 120 § 2 u.p.e.a. Biorąc pod uwagę brak komplikacji faktycznych rozpatrywanej sprawy oraz powielenie przez WSA błędu, którego dopuściły się organy administracji publicznej obu instancji, koniecznym pozostawało wyeliminowanie z obrotu prawnego w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarówno postanowienie z dnia 22 stycznia 2016 r. i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W świetle powyżej dokonanej wykładni organ egzekucyjny powinien rozważyć umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko zobowiązanej w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.