II SA/Rz 1472/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- Przedmiotem skargi BK jest postanowienie Wojewody [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr I[.] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, które wydano w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] marca 2010 r. nr [.] /2010 Starosta Powiatu [.] udzielił Burmistrzowi Miasta [.] zezwolenia na realizację na terenie miasta [.] inwestycji drogowej pn. "Przebudowa i rozbudowa ul. [.] wraz z budową chodnika, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci elektroenergetycznej" zmienionej decyzją nr [.] /2012 z dnia [.] listopada 2012 r. W dniu 26 maja 2015 r. BK zwrócił się do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a to w związku z nierozpoczęciem inwestycji przed upływem 3 lat od dnia ostateczności decyzji, lecz po upływie tego terminu. W piśmie z dnia 1 lipca 2015 r. nr [.] Starosta poinformował wnioskodawcę, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wydawana bezterminowo, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Powyższe pismo zostało zaskarżone w drodze odwołania przez BK, który zakwalifikował je jako decyzję administracyjną uznając, że spełnia minimalne wymagania do takiej kwalifikacji. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda [.] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwana dalej w skrócie k.p.a., stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Uznał, że pismo Starosty z dnia 1 lipca 2015 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 1 tej ustawy, gdyż nie zawierało rozstrzygnięcia. Stanowiło jedynie informację o stanie robót. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie BK, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie: 1) art. 104 i 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty z dnia 1 lipca 2015 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., 2) art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 37 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że art. 37 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. W ocenie skarżącego z pisma Starosty z dnia 1 lipca 2015 r. wynikało, że wolą organu było zakończenie postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 26 maja 2015 r. Pomimo, że rozstrzygnięcie to nie przybrało kodeksowej formy decyzji administracyjnej w istocie ją stanowiło, gdyż wskazywało na brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z 2010 r. i zawierało obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne. Wykazanie istnienia minimum elementów określonych w art. 107 k.p.a., pozwala zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Elementami tymi są: oznaczenie właściwego w sprawie organu, określono adresata i rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Zwrócił dodatkowo uwagę, że stosowna decyzja w przedmiocie wniosku skarżącego została przez Starostę wydana [.] sierpnia 2015 r., od której BK wniósł odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach wyżej wskazanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ale nieco z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu postanowienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r., nr I[.], w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania BK, bowiem pismo z dnia 1 lipca 2015 r. nr [.] nie zawiera rozstrzygnięcia, które jest niezbędnym elementem decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Zatem każde pismo organu administracji publicznej, które zawiera w swej treści powyższe elementy, powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Postępowanie zakończone takim pismem będzie wadliwe, ale skutkiem takiej "ułomniej decyzji administracyjnej" jest stworzenie ram ochrony prawnej dla jej adresata (patrz: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 6 C.H. Beck str. 496). Dokonując kwalifikacji formalnej wymienionego wyżej pisma, jako decyzji administracyjnej Sąd stwierdził, że pismo to nie spełnia opisanych minimalnych kryteriów do uznania go za decyzję administracyjną. W szczególności w nagłówku pisma została użyta pieczęć: "Starostwo Powiatowe w [.] " oraz podpisane przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa. Zatem wypada stwierdzić, ze brak jest tu działania organu, gdyż za organ nie można uznać starostwa powiatowego, które jest urzędem służącym do wykonywania zadań organu, a ponadto nie zostało podpisane ani przez piastuna funkcji organy ani też z upoważnienia organu. Zatem rację należy przyznać Wojewodzie [.], że pismo z dnia 1 lipca 2015 r. nie jest decyzja administracyjną. Wojewoda [...] nie wskazał na te braki, wywiódł natomiast, że pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu ten argument nie jest w pełni zasadny, na co wskazuje użycie zwrotu " nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji". Zwrot ten wskazuje na treść rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenie elementu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd ocenił, jako naruszenie niemające wpływu na wynik postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest prawidłowe. Organ I instancji wydał decyzję w dniu [.] sierpnia 2015 r. nr [.] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [.] /2010 nr [.] udzielającej Burmistrzowi Miasta [.] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Przebudowa i rozbudowa ul. gajowej wraz z budową chodnika, kanalizacji deszczowej i przebudową sieci elektroenergetycznej" w [.] obr. [.], zmienionej decyzją nr [.] /2012 z dnia 22 listopada 2012 r. nr [.]. Wojewoda [.] po rozpatrzeniu odwołania BK decyzją z dnia [.] listopada 2015 r. nr I- [.] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sprawa ze skargi BK byłą prowadzona pod sygn. akt 28/16 , a skarga oddalona wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego Wojewoda [.]nie naruszył art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż nie działał na podstawie tego przepisu. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako niezasadną.