II SA/Lu 119/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. D., A. D. i P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkty od V do VII; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. D., A. D. i P. D. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania H. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], orzekającą o zwrocie H. D., A. D. i P. D. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], o pow. 0,1083 ha i nr [...], o pow. 0,2014 ha [...], stanowiącej obecnie własność Gminy L. (pkt I) oraz orzekającą jednocześnie o zwrocie przez H. D., A. D. i P. D. zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że na podstawie umowy z dnia [...] października 1992 r. L. D. sprzedał Gminie L. opisaną wyżej nieruchomość za cenę [...] zł. Sprzedaż nastąpiła na cele określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli. Na podstawie § 1 tej uchwały Zarząd Miasta L. upoważniony został do nabywania nieruchomości na rzecz Miasta, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń, w granicach oznaczonych w załącznikach od nr [...] do nr [...], stanowiących integralną część tej uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r, nr 30, poz. 127). W dniu [...] sierpnia 2013 r. spadkobiercy byłego właściciela – H. D., P. D. oraz A. D. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot nieruchomości i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. Podczas oględzin w dniu [...] grudnia 2013 r. stwierdzono, że teren objęty wnioskiem stanowi część większego niezagospodarowanego obszaru, jest wolny od wszelkiej zabudowy, a zatem pomimo upływu 23 lat od dnia wywłaszczenia nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców spornej nieruchomości jednocześnie zobowiązując ich do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonych przez Prezesa GUS, w łącznej wysokości [...] zł., stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. H. D. wniosła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej zwrotu ustalonego odszkodowania, zarzucając że kwota [...]zł jest zawyżona, gdyż powinna ona wynosić [...] zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda uwzględniając załączone do akt sprawy wypisy z rejestru cen wartości nieruchomości miasta L. transakcji notowanych w latach 2012-2014 dotyczących niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych w obrębie [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, stwierdzając naruszenie art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na pominięciu wymaganego przez ten przepis rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności Gminy L.. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta L. ponownie orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązując wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Organ orzekł również – zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, że wierzytelność Gminy L. podlega zabezpieczeniu, które polega na ustanowieniu hipoteki na zwracanej nieruchomości (zgodnie z sugestią Prezydenta Miasta L. wyrażoną w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r.). Organ nie uwzględnił natomiast żądania pełnomocnika H. D. o ustalenie zabezpieczenia w formie blokady lokaty na rachunku bankowym. W odwołaniu od tej decyzji w części objętej pkt V i pkt VII H. D., działająca również jako pełnomocnik P. D. i A. D., zarzuciła naruszenie art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określona do zwrotu kwota nie przekracza aktualnej wartości rynkowej zwracanej nieruchomości oraz, że została ona wadliwie ustalona wyłącznie w oparciu o ceny nieruchomości budowlanych wskazane Rejestrze Cen i Wartości Nieruchomości, podczas gdy na zwracanej działce nie ma faktycznej możliwości wybudowania żadnego obiektu budowlanego; zarzuciła również nieusprawiedliwione ustanowienie – tytułem zabezpieczenia - hipoteki na zwracanej nieruchomości, pomimo wniosku o ustanowienie zabezpieczenia na lokacie bankowej. Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając ustalenia i stanowisko tego organu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej także: u.g.n.). Zdaniem Wojewody, organ prawidłowo ustalił wysokość zwaloryzowanego i wypłaconego poprzedniemu właścicielowi odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i zasadnie orzekł o zabezpieczeniu tej wierzytelności Gminy w formie hipoteki na zwracanej nieruchomości. Wartość zwracanego odszkodowania określono w oparciu o analizę cen nieruchomości wskazanych w przekazanym przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta L. wyciągu z rejestru cen gruntów, które zostały odnotowane na terenie miasta L. w okresie od 2012 r. do 2014 r. Podstawę ustalenia tej kwoty stanowiły transakcje gruntami w obrębie geodezyjnym [...] i – zdaniem Wojewody – kwota ta nie przekracza aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, a jej waloryzacji dokonano zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. uwzględniając upływ czasu od zawarcia umowy z 1992 r. do dnia zwrotu nieruchomości. W skardze do Sądu H. D., A. D. i P. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania i jego wypłaty na rzecz Gminy. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucając organom naruszenie art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości ustalenia przez organy obowiązku zwrotu przez skarżących zwaloryzowanego odszkodowania i jego wypłaty na rzecz Gminy, w związku z zwrotem na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], o pow. 0,1083 ha oraz nr [...], o pow. 0,2014 ha, położone w L., w obrębie [...]. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W świetle ustępu 2 tego artykułu odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 u.g.n., nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób wadliwy, to jest z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., zaś organ odwoławczy – również art. 136 K.p.a., ustaliły, że orzeczone do zwrotu przez skarżących na rzecz Gminy L. zwaloryzowane odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości [...] zł, spełnia warunek określony w powołanym wyżej art. 140 ust. 2 u.g.n., a więc jest niższe od wartości rynkowej zwracanej nieruchomości według stanu z daty orzeczenia o jej zwrocie. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie nie było kwestionowane przez organy administracji stanowisko skarżących, że podlegające zwrotowi działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] mają specyficzne wymiary uniemożliwiające samodzielne wykorzystanie ich na cele budowlane. Szerokość tych działek – na całej ich długości – nie przekracza 11 metrów, co wyklucza ich zabudowę ze względu na konieczność zachowania minimalnych odległości dla budynków względem działek sąsiednich, określonych przez przepisy prawa budowlanego, to jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Poza sporem jest również, że w świetle zapisów aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2005 r., działka nr [...] o pow. 0, 2014 ha nie może być zabudowana, albowiem została ona przeznaczona na cele drogowe. Trafnie więc zarzucili skarżący, że organy administracji określając wartość rynkową zwracanej nieruchomości dla potrzeb orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, powinny były uwzględnić m.in. jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, lokalizację, cechy geometryczne, uzbrojenie techniczne, dojazd lub ich brak, możliwości podłączenia do mediów. Wskazać należy, że przyjęty przez organy administracji sposób oszacowania wartości zwracanych nieruchomości jest nieprawidłowy, albowiem uniemożliwia Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę zbadanie jego prawidłowości. Oczywistym jest bowiem, że wartość tych nieruchomości winna być ustalona w oparciu o obiektywnie weryfikowalne wskaźniki. Treść znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy "Wypisu z rejestru cen i wartości nieruchomości gruntowych notowanych między: 1 stycznia 2012 r. a 31 lipca 2014 r." w żadnym razie takich wymogów nie spełnia, albowiem lakoniczna treść tego dokumentu uniemożliwia realne skontrolowanie przez Sąd, czy wskazane w nim transakcje dotyczyły nieruchomości podobnych. Nie budzi zaś wątpliwości, że określając wartość rynkową zwracanej nieruchomości dla potrzeb orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, organy administracji pominęły zupełnie przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami, które – w myśl art. 149 tej ustawy – stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem jedynie określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że określenia "wartości rynkowej nieruchomości", do którego to pojęcia odwołuje się cytowany wyżej przepis art. 140 ust. 2, nie dokonuje organ administracji, lecz rzeczoznawca majątkowy, na podstawie posiadanej przez siebie wiedzy fachowej (art. 150 ust. 5 u.g.n.). Oznacza to zatem, że przypisy u.g.n. wyłączają wyraźnie możliwość "samodzielnego" ustalenia wartości rynkowej zwracanej nieruchomości, co uszło uwadze organów administracji obu instancji w niniejszej sprawie. To rzeczoznawca majątkowy, a nie organ uprawniony jest przy tym do dokonania wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Stosownie zaś do art. 156 ust. 1 u.g.n. opinia o wartości nieruchomości jest sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego na piśmie w formie operatu szacunkowego. Operat taki może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powyższej ustawy. Po upływie wskazanego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, jeśli rzeczoznawca majątkowy potwierdził jego aktualności poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym (ust. 3 i 4). Niewątpliwie operat szacunkowy sporządzony na podstawie tych przepisów winien odpowiadać również wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Brak prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie skutkował koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji nie tylko w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu V, lecz również VII jej sentencji. Wobec wadliwego ustalenia przez organy administracji wysokości orzeczonego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przedwczesnym stało się rozstrzygnięcie dotyczące sposobu zabezpieczenia wierzytelności Gminy wynikającej z tego tytułu. Sąd – działając z urzędu na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) – zobligowany był odnieść się również do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie VI sentencji decyzji pierwszej instancji. Oczywistym jest bowiem, że rozstrzygnięcie zawarte w tym zakresie, odnoszące się do wskazania sposobu i terminu uiszczenia przez skarżących sumy pieniężnej wskazanej w punkcie V sentencji organu pierwszej instancji, pozostaje w ścisłym, funkcjonalnym związku z tymże rozstrzygnięciem. W związku z nieprawidłowym określeniem wysokości sumy pieniężnej orzeczonej do zwrotu w punkcie V sentencji tej decyzji, bezzasadnym stało się bowiem także rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w punkcie VI sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ te dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Orzeczenie Sądu w przedmiocie kosztów postępowania znajduje podstawę w art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.