II OSK 2401/16

Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 187/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) wyrokiem z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 187/16 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]we W. (dalej Wspólnota) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z [...] stycznia 2016 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W. (dalej Wspólnota) usunięcie stwierdzonych, wymienionych w jej treści, nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu. W dniu 2 lipca 2015 r. PINB przeprowadził oględziny w trakcie których stwierdzono, że całość obowiązków nałożonych ww. decyzją nie została wykonana. Następnie PINB wystawił w dniu[...] października 2015 r. upomnienie, a kolejno w dniu [...] listopada 2015 r. tytuł wykonawczy, wszczynając postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr v, PINB zobowiązał Wspólnotę, do uiszczenia grzywny w kwocie 2.000 zł. Na postanowienie to zażalenie wniosła Wspólnota. DWINB postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2015 r. W ocenie DWINB, który powołał się na art. 120 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), grzywna powinna zostać nałożona na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Tak więc te podmioty powinny być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarząd nieruchomością wspólną został powierzony PZM na podstawie uchwały nr [...]w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...]). Zgodnie z treścią ww. uchwały, zarząd nieruchomością jest sprawowany zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm., dalej u.w.l.). Z chwilą powierzenia zarządu nieruchomością wspólną wskazany wyżej podmiot m. in. kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarządca wykonuje czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a także czynności przekraczające zwykły zarząd przekazane mu uchwałą właścicieli lokali. Przysługuje mu także uprawnienie do występowania na drogę sądową w sprawach wspólnoty w razie braku zgody wymaganej większości właścicieli lokali. Z uwagi na powyższe, osoby uprawnione do składania oświadczeń i reprezentowania ww. spółki jako zarządcy nieruchomości działają także w imieniu Wspólnoty. W ocenie DWINB należało uznać, że przesłanki, jakimi kierował się organ I instancji w odniesieniu do kwoty grzywny, w pełni uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie zwłaszcza z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu wydania egzekwowanej decyzji, jak również przez wzgląd na charakter wynikających z tej decyzji obowiązków - zaniedbanie ze strony właściciela realizacji ciążącego na nim z mocy prawa obowiązku utrzymywania należącego do niego obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym powoduje degradację obiektu skutkującą stanem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Wobec powyższego DWINB zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, co do konieczności nałożenia grzywny w celu przymuszenia również na podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku, przy czym nałożona kwota została przez PINB prawidłowo uzasadniona. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także art. 7 § 2 u.p.e.a. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne nie naruszają prawa, ponieważ prawidłowo organy zastosowały art. 120 § 2 u.p.e.a. Przepis ten wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna taka jak wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem Sądu, prawidłowe było ustalenie podmiotów, do których organ skierował postanowienie o nałożeniu grzywy w celu przymuszenia. Do wspólnoty mieszkaniowej skierowano ww. decyzję PINB i to ona jest zobowiązana do wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją. Nadto członkinie zarządu spółki związane są ze wspólnotą stosunkiem umownym, którego treścią jest sprawowanie zarządu sprawami wspólnoty. Są one osobami, do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją PINB. Organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę nakładania grzywny, ponieważ do zobowiązanej skierowano najpierw upomnienie (zgodnie z art. 15 u.p.e.a.). Prawidłowo wystawiono tytuł wykonawczy, precyzyjnie określając w nim niewykonane obowiązki (stosownie do art. 27 § 1 u.p.e.a.). Sąd ocenił też, że prawidłowo zawarto w postanowieniu o nałożeniu grzywny wezwania do zapłaty grzywny i do wykonania obowiązków nałożonych decyzją ostateczną (zgodnie z art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wobec tego, działaniom organów egzekucyjnych nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Zdaniem WSA, nie można podzielić zarzutu Wspólnoty, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedokonanie ustaleń faktycznych czy też błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie. Na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji organ administracji publicznej nie działa już jako organ meriti, ale wyłącznie jako organ powołany do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Należy więc pamiętać, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł egzekucyjny, podlega ona egzekucji, a organ stwierdzając niewykonanie obowiązków w niej zawartych jest zobligowany do podjęcia stosownych działań. Zauważyć jeszcze można, że strona podniosła w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji (i w skardze do Sądu), że część prac została wykonana, co oznacza, że organy miały tego świadomość, co jednak nie mogło mieć wpływu na konkluzję, że obowiązek nałożony decyzją ostateczną nie został wykonany i należy stronę do tego zmobilizować poprzez nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Z treści skargi wynika, że skarżąca nie kwestionuje tego, że obowiązków z ww. decyzji PINB nie wykonała, a jedynie wskazuje, że sukcesywnie zmierza do wykonania nałożonych obowiązków. W niniejszej sprawie jest więc niesporne między stronami, że obowiązek nałożony na Wspólnotę jest niewykonany. Skala tego niewykonania nie jest przy tym okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ egzekucyjny powinien stronę zmobilizować do wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia stanowi prawem przewidziany środek, z którego organ skorzystał, nie naruszając przy tym prawa. W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r. w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że Wspólnota uchyla się od obowiązku nałożonego na nią decyzją z 5 grudnia 2012 r., podczas gdy zobowiązana podejmuje istotne kroki, zmierzające bezpośrednio do wykonania nakazanych obowiązków, w następstwie których zrealizowano już znaczną część spośród nich, 2) przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby, na której spoczywał ciężar bezpośredniego czuwania nad wykonywaniem przez Wspólnotę obowiązków nałożonych przez organ i poprzestaniu w tym zakresie na analizie informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców [...] Sp. z o.o., podczas gdy ów środek dowodowy nie może stanowić podstaw do poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie, jako że – nawet potencjalnie – nie wykazuje obowiązku, o którym mowa w art. 120 § 2 u.p.e.a., czy przesłanki bezpośredniości, 3) przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny oraz wprost sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że M. D., B. F. i B. J., jako Członkinie Zarządu [...] Sp. z o.o., są osobami odpowiedzialnymi za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., podczas gdy brak jest środków dowodowych uprawniających do przypisania tego obowiązku którejkolwiek z wymienionych powyżej osób, a w konsekwencji 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 120 § 2 u.p.e.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie objawiające się nałożeniem grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę, podczas gdy zastosowanie tego środka egzekucyjnego względem jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej powinno nastąpić jednocześnie z nałożeniem analogicznej grzywny na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek, zaś w realiach niniejszej sprawy – pomimo formalnego nałożenia grzywien na Członkinie Zarządu [...] Sp. z o.o. – w rzeczywistości grzywny nie nałożono na jej adresata w rozumieniu art. 120 § 2 u.p.e.a. 5) przepisów postępowania, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze brzmienie art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżąca kasacyjnie błędnie argumentuje, jakoby nie uchylała się od wykonania spoczywającego na niej obowiązku. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pozostawało bezspornym, że Wspólnota nie wykonała nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie. Podejmowanie czynności zmierzających do wykonania prac budowlanych oraz ich kontynuacja po upływie terminu w którym obowiązek powinien zostać wykonany, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności nałożonej na Wspólnotę grzywny w celu przymuszenia. Jak trafnie wyjaśnił to sąd I instancji, skala niewykonania obowiązku nie jest okolicznością istotną dla stwierdzenia, że organ powinien zmobilizować stronę do realizacji obowiązku. Nie jest rzeczą skarżącej kasacyjnie decydowanie o tym, kiedy wykona ona spoczywający na Niej obowiązek. Jeżeli nie został on zrealizowany w całości, to obowiązkiem PINB wynikającym z art. 6 § 1 u.p.e.a. było podjęcie czynności zmierzających do jego przymusowego wykonania. Skarżąca kasacyjnie niezasadnie zarzuciła w postępowaniu dotyczącym nałożenia na Nią obowiązku, że do jego realizacji zostały także zobligowane członkinie zarządu [...] Sp. z o.o. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że w odniesieniu do tych osób prowadzone są osobne postępowania sądowoadministracyjne, w których nastąpi ocena zgodności z prawem działania organów egzekucyjnych. W niniejszej sprawie przedmiotem takiej oceny jest nałożenie tego obowiązku na Wspólnotę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, adresat postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia został wskazany prawidłowo. To bowiem na Wspólnocie w pierwszej kolejności spoczywa powinność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego. Przyjęciu odmiennego poglądu nie stoi naprzeciw brzmienie art. 120 § 2 u.p.e.a., który wprost stanowi o możliwości nałożenia grzywny na jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. Raz jeszcze należy w tym miejscu podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było nałożenie grzywny na inne podmioty. Wreszcie niezasadnymi okazały się te zarzuty kasacyjne, które odnosiły się do zastosowania względem Wspólnoty grzywny w celu przymuszenia. Sąd I instancji zasadnie zauważył, że środek ten jest w realiach niniejszej sprawy odpowiedni do przymuszenia zobowiązanej Wspólnoty do wykonania obowiązku i stanowi on wystarczającą dolegliwość, aby spełnić swoje zadanie polegające na zmobilizowaniu zobowiązanej do zintensyfikowania działań prowadzących do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z [...] grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wypowiedziany w orzecznictwie sądowym pogląd, że gdy organ egzekucyjny ma do wyboru zastosowanie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, powinien w pierwszej kolejności zastosować grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w sytuacji, gdy okazała się ona nieskuteczna, w drugiej kolejności wdrożyć środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, CBOSA). Pogląd ten zachowuje swoją aktualność na obszarze rozpatrywanej sprawy. Biorąc pod uwagę wyższe koszty wykonania zastępczego, byłyby one nieporównywalnie większym obciążeniem dla budżetu Wspólnoty, aniżeli samodzielna realizacja obowiązku pod przymusem zastosowanej względem niej grzywny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.