II SA/Wr 253/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w odniesieniu do działki nr 61, AM-33, obręb [...]; II. uchyla pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w odniesieniu do działki nr 61, AM-33, obręb [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zarządza zwrot stronie skarżącej kwoty 11.309 (jedenaście tysięcy trzysta dziewięć) zł z tytułu nienależnie uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 10 oraz art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83) oraz art. 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego, przysługującego Spółdzielni A., w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej we W. "przy ul. P. [...] i ul. P.", oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu o numerach 61 i 37/28, AM-33, w obrębie [...], o powierzchni 1.925m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W.-[...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta o numerze [...](pkt 1 rozstrzygnięcia). W punkcie drugim decyzji organ ustalił opłatę z tytułu przekształcenia praw rzeczowych w kwocie 1.150.820 zł i określił warunki jej zapłaty, a w punkcie trzecim odmówił udzielenia 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Odwołanie od pkt 3 powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia A.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2, ust. 3 i ust. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 83) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawo użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej ustanowione zostało na podstawie umowy z dnia 24 kwietnia 1997 r. (repertorium A numer [...]), zawartej między Gminą W. a Spółdzielnią. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości określone art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83). Następnie Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji, orzekł o przekształceniu w prawo własności, przysługującego Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej (pkt 1 rozstrzygnięcia), ponadto, w punkcie drugim rozstrzygnięcia, ustalił opłatę z tytułu przekształcenia praw rzeczowych w kwocie 1.150.820,00 zł i określił warunki jej zapłaty, a w punkcie trzecim odmówił udzielenia 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Następnie Kolegium omówiło treść art. 4 ustawy oraz art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2014. poz. 518, ze zm.) i zasady dokonywania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podano, że w toku postępowania odwoławczego - na podstawie art 136 kpa - zlecono przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie sporządzonej wyceny nieruchomości z dnia 18 marca 2013 r., poprzez sporządzenie operatu szacunkowego z dnia 30 maja 2014 r. Kolegium oceniło, że opinia biegłego sporządzona w dniu 30 maja 2014 r. stanowi swoistą aktualizację wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej i prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, spowodowanej upływem czasu od daty dokonania pierwszej wyceny gruntu. Wobec tego przyjęto, że wartość jednostkowa 1m2 gruntu wyniosła 1739,21 zł (1708,57 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.), zaś wartość prawa własności nieruchomości gruntowej 3.347.980 zł (3.289.000 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.). Wartość prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomość gruntową obliczono i określono w kwocie 2.160.450 zł (2.138.180 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.). Różnica wartości prawa własności nieruchomości gruntowej i prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, stanowiąca podstawę do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia, to kwota 1.187.530 zł (1.150.820 zł - wg operatu z 18 marca 2013 r.). Podsumowując tę część rozważań Kolegium stwierdziło, że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe z dnia 30 maja 2014 r. i z dnia 18 marca 2013 r. nie budzą zastrzeżeń co do wymogów stawianych przez obowiązujące przepisy prawa. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 4 ust. 10 powoływanej ustawy w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, opłatę o której mowa w ust. 1 obniża się o 50%. Podano przy tym, że z tytułu przekształcenia praw rzeczowych na podstawie ustawy stronie nie przysługują inne bonifikaty przewidziane, czy to w ustawie czy w uchwale Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie udzielania bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.Urz. Woj. Dln. z 2011 r. Nr 248, poz. 4449). Następnie – odnosząc się do zarzutów dotyczących odmowy udzielenia bonifikaty - Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, według którego bonifikata przysługuje w razie, gdy nieruchomość gruntowa lub jej część została wpisana do rejestru zabytków, a także zapatrywanie, że opisana na wstępie nieruchomość gruntowa nie jest wpisana do rejestru zabytków. Jak bowiem wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, orzeczono: "wpisać do rejestru zabytków województwa wrocławskiego pod numerem rejestru [...] następujące dobro kultury: dwa domy handlowe przy ul. Ś. i przy ul. P. nr [...] we W. w granicach działki geodezyjnej nr 61 przy ul. Ś.- róg P., obręb [...]". Analiza treści zarówno rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r., prowadzi do oceny, że przedmiotem wpisu dobra kultury (aktualnie zabytku) do rejestru były dwa domy handlowe usytuowane przy ul. Ś. i przy ul. P. nr [...] we W.. Wpisowi do rejestru nie podlegał natomiast grunt w granicach działki ewidencyjnej nr 61, na którym te domy zostały wzniesione. Sama decyzja o wpisie nie wypowiada się na temat cech zabytkowych gruntu. Kolegium stwierdziło, że grunt, o ile nie został poddany przeobrażeniom związanym z działalnością człowieka nadającym mu cechy warte ochrony prawnej, z założenia nie stanowi zabytku. Przedmiotem przekształcenia jest natomiast nieruchomość gruntowa i to z przekształceniem prawa do tej właśnie nieruchomości związana jest konieczność poniesienia opłaty. Możliwość przyznania (na zasadach związania) bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków może mieć miejsce w razie wpisania nieruchomości gruntowej do rejestru zabytków. Warunku tego nie spełnia nieruchomość gruntowa (jej część) będąca dotychczas w użytkowaniu wieczystym strony odwołującej się. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia odwołania. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że zauważając zmianę wartości prawa własności nieruchomości gruntowej i prawa użytkowania wieczystego nie zmieniło treści decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości opłaty, bowiem taka zmiana spowodowałaby podniesienie kwoty opłaty z tytułu przekształcenia, co w ocenie Kolegium w składzie orzekającym w sprawie stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosła Spółdzielnia A.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 4 ust. 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji dokonanie bezzasadnej odmowy udzielenia skarżącej 50% bonifikaty od opłaty należnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; 2) art. 9 ust 4 ustawy o ochronie zabytków przez przyjęcie, że zabytkowa część składowa nieruchomości nie uzasadnia wpisu gruntu do KW w granicach ustalonych w decyzji 3) art. 2 i 5 pkt 1 i 11; art. 8 ust. 1 pkt 3 i art. 14 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury przez ustalenie, że wpis do rejestru zabytków dwóch domów handlowych w granicach działki nr 61 ma znaczenie wyłącznie ewidencyjne i nie dotyczy zabytków nieruchomych; 4) art. 47 i 48 kc przez ustalenie, że zabytkowa część składowa gruntu nie ma wpływu na charakter zabytkowy gruntu; 5) art. 15 kpa. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozpatrzenie sprawy w części w której nie była zaskarżona; 6) art. 16 kpa przez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych; 7) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez działanie z urzędu i ponowne orzeczenie w zakresie, w którym część decyzji organu pierwszej instancji uzyskała już przymiot ostateczności; 8) art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie; 9) art. 75, 76 i 77 kpa przez niewłaściwe podejście do zebranego materiału oraz nieuwzględnienie wskazanych przez stronę dowodów. Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Spółdzielnia w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. zaskarżyła wyłącznie punkt 3 decyzji pierwszoinstancyjnej, to jest część decyzji o odmowie udzielenia 50-procentowej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec tego Kolegium nie było umocowane do rozstrzygania w przedmiocie niezaskarżonej części decyzji pierwszoinstancyjnej, bo w zakresie pkt 1 i pkt 2 decyzja Prezydenta W. uzyskała przymiot ostateczności. Nadto Spółdzielnia podniosła, że organy wadliwie odmówiły jej udzielenia ww. bonifikaty, gdyż błędnie Kolegium oceniło charakter i skutki wpisu dobra kultury do rejestru zabytków, co pozbawiło Spółdzielnię należnej jej bonifikaty. Zdaniem skarżącej, przedmiotem wpisu do rejestru zabytków są budynki wraz z gruntem w granicach murów obwodowych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie poinformowano, że Kolegium postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r. wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 526/15) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Motywując podjęte orzeczenie Sąd w składzie wówczas orzekającym stwierdził, że organy właściwe instancyjnie prawidłowo ustaliły, że skarżąca Spółdzielnia była podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ale stan prawny sprawy uległ zmianie po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił, że orzekając w sprawie z urzędu uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K 29/13), w którym uznano, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznając uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że "Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją.". W ocenie Sądu od ogłoszenia tego wyroku skarżąca przestała być podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości. Oceniając skutek wydania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale przed dokonaniem kontroli sądowoadministracyjnej Sąd przyjął, że zgodnie z art. 190 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd. Zatem w sytuacji, w której po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, sąd administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią zarzutów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił w tym zakresie argumentację przedstawioną w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 9/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16) w odniesieniu do mocy obowiązującej wyroku Trybunału w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu oddziaływanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sytuację procesową skarżącej Spółdzielni, która zainicjowała sądową kontrolę zaskarżonej decyzji następuje przede wszystkim poprzez normę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynym ograniczeniem zastosowania tego przepisu jest to czy naruszenie określonej normy daje, czy nie daje podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy czym jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest orzeczenie przez Trybunał o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego wydano decyzję, z Konstytucją (art. 145a § 1 kpa). Podkreślono, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Nie można jednak pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Nie ma przy tym podstaw do twierdzenia, iż zakres zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy jest zawężony do tych przyczyn wznowienia postępowania, które są skutkiem naruszenia prawa tkwiącego w samym kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Reasumując, Sąd przyjął, że zasada, wedle której sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wydania nie ma zastosowania w przypadku derogacji przepisu dokonanej przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, co wynika to z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok stwierdzający niekonstytucyjność normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji. Sam fakt uznania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, który był podstawą prawną rozstrzygnięć organów obu instancji za niezgodny z Konstytucją, zwalnia z oceny zasadności pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze. Odnoszenie się do zarzutów skargi wykraczałoby bowiem poza granice sprawy, która na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stała się sprawą rozpoznania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości złożonego przez podmiot - aktualnie - nieuprawniony na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., w rozumieniu ustalonym przez Trybunał Konstytucyjny. W zakończeniu uzasadnienia Sąd stwierdził, że wobec powyższego, rolą organów obu instancji będzie uwzględnienie argumentacji prawnej wyrażonej przez Sąd i zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem Spółdzielni z dnia 4 lutego 2013 r. w taki sposób, by odzwierciedlić brak możliwości dokonania przekształcenia, o które wystąpiła Spółdzielnia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wydanie przez organ administracji decyzji na podstawie przepisu ustawowego, który następnie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, stanowi naruszenie prawa, a w konsekwencji błędne uznanie, że zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w związku z art. 145a § 1 i art. 147 zdanie drugie kpa p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, uwzględniana na żądanie strony, może stać się podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, niezależnie od woli strony tego postępowania; 3) art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie organu administracji w całości kosztami postępowania sądowego w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części, w związku z brakiem podstaw do formułowania względem tego organu zarzutu naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została obszerna i szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów, w której wykorzystano w szerokim zakresie dorobek judykatury administracyjnej oraz poglądy prezentowane przez komentatorów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 166/16) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność zwrócenia uwagi, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. składa się z trzech punktów. Każdy z nich dotyczy odrębnej kwestii tj.: przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego (pkt 1), ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (pkt 2) oraz odmowy udzielenia 50% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (pkt 3). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją podzielną. Zdaniem Sądu powyższe jest o tyle istotne, że Spółdzielnia A. zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym kwestionowała wydane w sprawie decyzje jedynie w zakresie odmowy udzielenia 50% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z [...]r. skarżąca zakwestionowała pkt 3 rozstrzygnięcia wskazując, że należąca do strony działka nr 61 wpisana jest do rejestru zabytków. Zdaniem strony wiąże się to z koniecznością udzielenia stosownej, ustawowej bonifikaty zainteresowanemu podmiotowi, bowiem jedynym kryterium jakie wprowadził ustawodawca i od istnienia którego uzależnił stosowanie owej 50% ulgi jest wpis w rejestrze zabytków. Również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję organu drugiej instancji Spółdzielnia podnosiła zarzuty odnoszące się wyłącznie do niekorzystnej części rozstrzygnięcia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. w całości, a zatem wyszedł poza granice sprawy, wyznaczone skargą. Z tego powodu – w ocenie Sądu drugiej instancji – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sytuacji, gdy strona w skardze wyraźnie określa, że zaskarża decyzję tylko w części, sąd nie może orzekać o tej części decyzji, która nie jest objęta zaskarżeniem. Rozpatrzenie sprawy, obejmujące wszystkie jej aspekty mogłoby nastąpić ewentualnie na postawie art. 135 p.p.s.a., jednak przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż sprzeciwia się temu zakaz orzekana na niekorzyść skarżącego wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że chociaż ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego", to orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. - będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. Pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. Ograniczenie zakazu reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. W takich okolicznościach sąd obowiązany jest skargę uwzględnić, mimo że nie leży to w interesie skarżącego. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd drugiej instancji uznał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odnosząc się w swoich rozważaniach do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 nie uwzględnił, że skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego przepis stanowiący podstawę prawną decyzji sięgają ex tunc, lecz nie można zarzucić organowi działania bez podstawy prawnej z powodu późniejszego uznania przepisu stanowiącego podstawę decyzji za niekonstytucyjny, jeżeli w dacie orzekania przepis ten obowiązywał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2981/14 i I OSK 2982/14). Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145a § 1 kpa, nie jest zaś podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego podlegałby uwzględnieniu, niezależnie od zarzutów skargi, jednakże nie w sytuacji gdy uchylenie decyzji organów obu instancji działało na niekorzyść strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze ochronę praw nabytych stwierdził, że nieprawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone decyzje w części orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i przyznaniu skarżącej Spółce prawa własności. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145a § 1 i art. 147 zdanie drugie kodeksu postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie aktu następuje w wypadku stwierdzenia jednej z przesłanek wznowienia określonych w ustawie procesowej. Do przesłanek tych należy, stosownie do art. 145a § 1 kpa, orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Istotna jest jednak treść art. 147 zdanie drugie kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej m.in. w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Niedopuszczalne jest zatem wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145a kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko prezentowane w doktrynie, że w konstrukcji prawnej podstaw weryfikacji decyzji konkurują dwie wartości: ochrona praworządności i ochrona praw nabytych. Wyrazem ochrony praworządności, której jedną z podstawowych reguł jest zasada lex retro non agit, jak i przede wszystkim ochrony praw nabytych, jest ograniczenie dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa zasadą skargowości. Wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić wyłącznie na podstawie żądania strony, co wynika zarówno z art. 145a § 1 oraz art. 147 kpa. Przyjęte w art. 145a § 1 kpa rozwiązanie, że można żądać wznowienia postępowania oznacza, że w tym zakresie zasada skargowości pozostawiona jest w pełni rozporządzalności strony, co oznacza, że wyłącznie od jej oceny należy złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Złożenie takiego żądania przez stronę powoduje obowiązek wszczęcia przez właściwy organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 563). Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która zainteresowana jest wznowieniem postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona, dlatego też nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji i wytyczne dla organu, iż zakończenie postępowania administracyjnego powinno odzwierciedlić brak możliwości dokonania przekształcenia, o które wystąpiła Spółdzielnia. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien rozpoznać skargę i ocenić zasadność jej zarzutów. Na rozprawie wyznaczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na dzień 14 czerwca 2016 r. w celu ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik skarżącej Spółdzielni oświadczył, że podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Istotne jest również, że działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006). W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym wymagane zasadą praworządności w zakresie objętym skargą nie zostały podjęte w sposób zgodny z prawem. Zakres ten – jak jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w tej sprawie – ograniczony został do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...] i utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekającego o odmowie udzielenia 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Prawidłowość oceny przyjętej w tej kwestii przez organy właściwe instancyjnie należało zatem rozważyć w kontekście przepisu art. 4 pkt 10 powoływanej wcześniej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Z treści wskazanego powyżej przepisu wynika, że w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności obniża się o 50%. Należy zatem wyjaśnić, że wpis do rejestru zabytków zarówno w aktualnym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U z 2014r. poz. 1446 z późn. zm.), jak i w warunkach poprzednio obowiązującej ustawy 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury, wcześniej powołanej, stanowi jedną z form ochrony prawnej zabytków. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...]r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków dokonano wpisu do rejestru zabytków województwa wrocławskiego pod numerem rejestru [...] dwóch domów handlowych przy ul. Ś. i przy ul. P. [...] we W. w granicach działki geodezyjnej nr 61 przy ul. Ś.– róg P., obręb [...]. Przepis art. 4 pkt 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, którego zastosowania odmówiły organy właściwe instancyjnie w tej sprawie, posługuje się jako kwalifikatorem sformułowaniem: "w odniesieniu do nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków...". Należy też zwrócić uwagę, że w regulacjach dotyczących ochrony zabytków (dóbr kultury), wcześniej wskazanych w uzasadnieniu, ustawodawca nie stosował normatywnego określenia "nieruchomości", ale np. zabytki nieruchome, dzieła budownictwa, architektury, urbanistyki, parki, ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle. Zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W literaturze wskazuje się, że nie w każdym przypadku zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków będzie stanowił nieruchomość jako całość. Z reguły do rejestru zabytków będą wpisywane obiekty budowlane lub zespoły tych obiektów stanowiące część nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego (np. P. Dobosz: Nieruchomość zabytkowa jako przedmiot regulacji prawnej, Warszawa 2012). Wpis zabytku nieruchomego był i jest dokonywany na podstawie decyzji właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków przy czym – w zależności od charakteru i rodzaju obiektu, będącego przedmiotem dokonywanego wpisu do rejestru zabytków, może to być decyzja indywidualna (jednostkowa) lub decyzja obszarowa o znacznym zasięgu terytorialnym, przy czym rejestr nie jest prowadzony odrębnie. Wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości. Zdaniem Sądu sformułowanie "nieruchomość wpisana do rejestru zabytków" oznacza nieruchomość, na której znajduje się zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015r., sygn. akt II OPS 3/15; ONSA i WSA nr 2/2016 poz. 17). Z tych względów należy zwrócić uwagę, że wpisem do rejestru zabytków dokonanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w dniu [...]r. objęto dwa domy handlowe przy ul. Ś. i przy ul. P. nr [...] w granicach działki geodezyjnej nr 61, stanowiącej część nieruchomości gruntowej objętej wnioskiem skarżącej Spółdzielni o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu zważyć przede wszystkim należy, że ustawodawca – działający racjonalnie – zastosował określenie "nieruchomość wpisana do rejestru zabytków" w akcie prawnym regulującym możliwość przekształcenia w prawo własności prawa rzeczowego stanowionego wyłącznie dla nieruchomości gruntowej. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie znajduje podstaw dla uznania – stosownie do sugestii organu odwoławczego, że ustawodawca redagując przepis art. 4 pkt 10 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zamierzał przywilejem zawartym w tym przepisie objąć grunt traktowany wyłącznie jako część powierzchni ziemskiej, w którą w żadnej formie nie ingerował człowiek podejmowanymi działaniami. Sądowi nieznane są przypadki posiadania przez grunt w rozumieniu powyżej wskazanym - stosownie do treści art. 46 § 1 kodeksu cywilnego – walorów zabytkowych, zasługujących na ustawową ochronę w formie w ustawie określonej np. poprzez wpis do rejestru zabytków. Istotnie bowiem – jak wskazuje to Kolegium – nieruchomość, o której mowa w art. 4 pkt 10 powoływanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czyli nieruchomość wpisana do rejestru zabytków taki status uzyskuje poprzez przeobrażenia, stanowiące konsekwencje dokonań czy działalności człowieka. Takim przeobrażeniem będzie – zdaniem Sądu – wzniesienie budynku, budowli (np. kopca), urządzenie parku o szczególnych walorach czy ogrodu dekoracyjnego. Sąd podziela też pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów powszechnych, orzekających w sprawach dotyczących obniżenia o 50% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli nieruchomość gruntowa zastała wpisana do rejestru zabytków (art. 73 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), uznających, że ustawodawca tworząc przywileje finansowe użytkownikom wieczystym nieruchomości zabytkowych zamierzał zrekompensować obciążenia i niedogodności ograniczające uprawnienia tej grupy posiadaczy (np. wyrok Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2014r. sygn. akt I C 1399/13; wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2014r. sygn. akt III Ca 858/14). Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym odmawiając Spółdzielni A. obniżenia o 50 % jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółdzielni w odniesieniu do działki gruntu oznaczonej nr ewidencyjnym 61, naruszyły zasadę praworządności poprzez niewłaściwą interpretację przepisu art. 4 pkt 10 powoływanej ustawy przekształceniowej i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. wskazanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo. Ponadto - wobec wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny granic rozpoznawanej sprawy – Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobligowany do zwrotu nienależnie pobranego wpisu od skargi, w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy wpisem stosunkowym, określonym na podstawie kwoty opłaty z tytułu przekształcenia przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a wpisem stałym. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku i ponownie ocenić możliwości udzielenia Spółdzielni A. 50% bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym 61 o powierzchni 1845 m2, AM-33, obręb [...].