IV SA/Gl 937/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia odpłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia[...] nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 8 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 2015 r., poz. 163) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "kpa"), odmówił zwolnienia R. K. z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca T. K. poprzez zmniejszenie kwoty zobowiązania ustalonego w umowie z dnia 21 września 2012 r. do kwoty 900 zł. W uzasadnieniu wskazano, że T. K. na podstawie decyzji z dnia [...] nr [...] został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w R. (dalej DPS), natomiast na podstawie decyzji z dnia [...] ze zmianami ustalono odpłatność za pobyt w DPS w kwocie 1466,32 zł od kwietnia 2015 r. Od marca 2015 r. odpłatność za pobyt w ww. placówce wynosiła 3108 zł. Z kolei na podstawie umowy z dnia [...] . R. K. zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt swojego ojca w domu pomocy społecznej, która od marca 2015 r. wynosiła 1.688,99 zł. Dalej organ wyjaśnił, że R. K. pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. wniósł o wypowiedzenie wyżej wymienionej umowy i wskazał na potrzebę ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej swojego brata – S. K. celem obciążenia go również obowiązkiem opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W dniu 28 maja 2015 r. w miejscu zamieszkania strony przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że R. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem P. Źródłem ich utrzymania jest wynagrodzenie ze stosunku pracy R. K. w kwocie 4.322,81 zł. oraz świadczenie rentowe syna w wysokości 1.468,42 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Łączny dochód ich rodziny wynosi 5.944,23 zł. natomiast stałe wydatki w skali miesięcznej 2.884,95 zł. Rodzina zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu, którego właścicielem jest R. K. Jednocześnie wskazano, że w trakcie wywiadu strona wniosła o zmniejszenie opłaty do kwoty 900 zł od dnia 1 czerwca 2015 r. Organ uznał, że rodzina strony jest w stanie nawet po opłaceniu wszystkich zgłoszonych wydatków ponosić pełną odpłatność do jakiej się zobowiązała w umowie zawartej [...]. Zdaniem organu sytuację zdrowotną rodziny nie pogarsza nawet fakt, że P. K. jest osobą niepełnosprawną i częściowo ubezwłasnowolnioną, gdyż posiada własny dochód. Jednocześnie organ nadmienił, że Ośrodek wziął pod uwagę wskazania o możliwości innych osób do ponoszenia odpłatności i ustalił ich sytuację pod kątem zawarcia umowy. R. K. wniósł odwołanie zarzucając powyższej decyzji naruszenie: art. 104 § 2, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 64 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Twierdził, że organ nie rozpoznał sprawy co do istoty będącej przedmiotem wniosku o ponowne ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt T. K. w domu pomocy społecznej, w szczególności brata strony S. K. Akcentował, że wniosek dotyczył zmiany opłaty poprzez zmniejszenie odpłatności ponoszonej przez skarżącego z jednoczesnym adekwatnym do sytuacji dochodowej obciążeniem kosztami pobytu w DPS drugiego zstępnego , tj. S. K. Wskazał, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. aktualnej sytuacji dochodowej jego brata S. K. Natomiast z tego co jest mu wiadome S. K. dobrowolnie wyrażał zgodę na ponoszenie opłaty w kwocie 400 zł miesięcznie co stanowi okoliczność istotną dla sprawy i powinno być wzięte pod uwagę. Tymczasem organ rozstrzygał sprawę jedynie na gruncie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, przy czym przy interpretacji tego przepisu powinien był mieć na uwadze przesłankę samotnego wychowywania przez skarżącego niepełnosprawnego dziecka. Ponadto skarżący stwierdził, że organ I instancji nie powiadomił go o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i wskazania dalszych wniosków dowodowych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że R. K. na podstawie umowy z dnia 21 września 2012 r. uiszczał opłatę za pobyt swojego ojca w domu pomocy społecznej w kwocie 1.396,82 zł. Następnie Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. pismem 9 marca 2015 r. zaproponował stronie podpisanie aneksu do umowy i podniesienie odpłatności do kwoty 1.689,99 zł od marca 2015 r. W odpowiedzi na wyżej wymienione pismo R. K. pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. wypowiedział powyższą umowę a zarazem stwierdził, iż w kosztach utrzymania ojca powinien także partycypować brat S. K. Poza tym organ podkreślił, że przeprowadzono postępowanie dotyczące S. K. i ustalono, iż dochód na osobę w jego rodzinie nie przekracza 300% kryterium dochodowego, co stanowi podstawę do odmowy ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Następnie Kolegium przytoczyło przepisy art. 59, art. 61 i art. 62 ustawy o pomocy społecznej dotyczące zasad odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej oraz art. 64 tej ustawy regulujący całkowite lub częściowe zwolnienie z tej odpłatności oraz wskazał, że decyzja wydana w tym zakresie ma charakter uznaniowy. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy bowiem R. K. miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, posiada dochód, który pozwala na ponoszenie opłaty za pobyt ojca w DPS w dotychczas ustalonej kwocie i nie wystąpiły przesłanki do całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia opłaty, gdyż niepełnosprawność syna strony nie powoduje zwiększenia kosztów utrzymania rodziny w stopniu wskazującym na potrzebę częściowego zwolnienia z opłaty a zarazem nie ma innych szczególnych powodów dla zwolnienia strony z ponoszenia opłaty. R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając zaskarżonej tej decyzji: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która nie rozstrzygała sprawy co do istoty, to jest w przedmiocie wniosku skarżącego o ponowne ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt T. K. w domu pomocy społecznej, czyli nie określała aktualnej sytuacji dochodowej brata skarżącego S. K., - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie na czym polegały ustalenia sytuacji dochodowej w rodzinie brata skarżącego i jakie miały konsekwencje dla rozpatrzenia wniosku skarżącego, - naruszenie art. 64 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zobowiązany samotnie wychowuje niepełnosprawne dziecko, - nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w szczególności aktualnej sytuacji dochodowej brata skarżącego – S. K. Jednocześnie skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organy administracyjne albo zmianę zaskarżonych decyzji poprzez uwzględnienie jego wniosku w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż organ drugiej instancji rozpatrując jego odwołanie ograniczył się jedynie do bezkrytycznego powtórzenia twierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji. Zaakcentował, że pomimo, iż w odwołaniu domagał się ustalenia sytuacji dochodowej S. K., organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dochód w rodzinie jego brata nie przekracza 300% kryterium dochodowego. Zdaniem skarżącego bardzo dokładnie przedstawił i udokumentował swoją sytuację dochodową natomiast sytuacja materialna jego brata została określona na podstawie bliżej nieokreślonego wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. skarżący oświadczył, że składając wniosek nie domagał się zwolnienia z odpłatności, ale zmniejszenia wysokości odpłatności w związku z sytuacja dochodową brata, który w jego ocenie również powinien być obciążony opłatą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1674 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Skarga okazała się zasadna, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwolnienia R. K. z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja zapadła na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163, zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.s."). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego. Przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być jednak skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Przy czym, obowiązki małżonka i krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej. Osoby te można zwolnić z opłaty ze względu na ich trudną sytuację życiową, rodzinną czy materialną, o czym stanowi art. 64 ustawy. W sprawie bezsporne jest, że T. K. na podstawie decyzji z dnia [...] nr [...] został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w R. (dalej DPS), natomiast na podstawie decyzji z dnia [...] ze zmianami ustalono jego odpłatność w wysokości 70 % uzyskiwanych dochodów, która od kwietnia 2015 r. wynosiła 1466,32 zł. Z kolei zgodnie z umową z dnia [...] R. K. zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt swojego ojca w domu pomocy społecznej, w wysokości 1396,82 zł. Natomiast stosownie do aneksu z dnia [...]do ww. umowy od marca 2015 r. opłata zwiększona została do kwoty 1688,99 zł miesięcznie w związku ze zmianą kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, który wyniósł 3 108 zł. Decyzje organów administracyjnych o odmowie zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt ojca w DPS zapadły natomiast na skutek pisma skarżącego z dnia z dnia 30 kwietnia 2015 r. W piśmie tym R. K. wypowiedział z dniem 1 czerwca 2015 r. umowę z dnia [...] w sprawie odpłatności za pobyt jego ojca w DPS argumentując, że tylko wobec niego OPS nałożył obowiązek odpłatności, natomiast obowiązku tego nie nałożył wobec drugiego z synów T. K., tj. S. K., którego sytuacja rodzinna uległa istotnej zmianie. Twierdził, że S. K. i jego żona uzyskują dochody, a ich dzieci usamodzielniły się, syn mieszka osobno i pracuje, zaś córka wyszła za mąż. Zaznaczył, że do ponoszenia opłat zobowiązani są wszyscy członkowie rodziny, którzy posiadają dochody, w związku z tym wniósł o ponowne rozpatrzenie odpłatności. Dodatkowo nadmienił, że sprawuje pieczę nad dorosłym synem, który jest ubezwłasnowolniony. Pismo to skarżący wystosował w związku z aneksem do ww. umowy, dotyczącym podwyższenia odpłatności, którego nie podpisał. Organ I instancji uznał, że pismo to dotyczy zwolnienia z ponoszenia opłat na podstawie art. 64 u.p.s. Tymczasem, co wymaga podkreślenia, zwolnienie z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s. ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy ponoszącego opłatność, a nie sytuacji innych osób należących do kręgu osób zobowiązanych do odpłatności. Natomiast skarżący domagał się ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej swojego brata – S. K. celem obciążenia go również obowiązkiem opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej , w tym właśnie upatrując zmniejszenia własnej odpłatności. Jest to o tyle istotne, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. obciążył wszystkich zstępnych obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt ich wstępnych w domu pomocy społecznej, a jednocześnie uzależnił istnienie tego obowiązku od ich sytuacji dochodowej, która podlega badaniu przez właściwy organ. Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji i to pomimo, że w odwołaniu skarżący konsekwentnie twierdził, że przedmiotem wniosku było ponowne ustalenie osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt T. K. w DPS, że jego wniosek dotyczył zmiany opłaty poprzez zmniejszenie odpłatności przez niego ponoszonej z jednoczesnym adekwatnym do sytuacji dochodowej obciążeniem kosztami pobytu w DPS drugiego zstępnego, tj. S. K., co wymagało zbadania jego sytuacji dochodowej. Dlatego też zarzucił, że sprawa przez organ I instancji nie została rozpoznana co do istoty. W ocenie Sądu mając na względzie treść pisma skarżącego z dnia 30 kwietnia 2015 r., brak było podstaw do automatycznego jego potraktowania jako wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłat w trybie art. 64 u.p.s. Organy zaniechały bowiem wyjaśnienia jaka była w istocie treść żądania strony. Natomiast nie ulega wątpliwości, że ustalenie treści (przedmiotu) żądania wyznacza dopiero materialnoprawne podstawy działania organu i tym samym pozwala na określenie sposobu załatwienia wniosku. Zasadą postępowania administracyjnego jest, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Nieuprawnionym działaniem było więc samodzielne dokonanie przez organ interpretacji pisma strony, jako żądania zwolnienia z obowiązku ponoszenia odpłatności w trybie art. 64 u.p.s. i prowadzenia postępowania w tym zakresie. Wskazać należy, że organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a także obowiązku informowania strony o jej sytuacji faktycznej i prawnej, wynikającego z art. 9 k.p.a. W związku z tym każde pismo wpływające do organu powinno być należycie wyjaśnione i ocenione przez dokładne ustalenie woli osoby je wnoszącej. Jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania. Nie dokonując żadnych w tym zakresie ustaleń z udziałem strony, arbitralnie nadając sens jego pismom, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkować musiało koniecznością uchylenia wydanych w sprawie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego należało zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, iż w stosunku do S. K. zostały przeprowadzone czynności w wyniku których ustalono, że sytuacja dochodowa rodziny ww. nie pozwala na ustalenie odpłatności. Jednakże z akt tych nie wynika, czy w tym zakresie została wydana decyzja. Tymczasem ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej oraz ustalenie wysokości przypadającej na zobowiązanego odpłatności powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji bądź poprzez zwarcie umowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 345/15 publik w CBOSA). Natomiast w przypadku ustalenia, że sytuacja dochodowa osoby, na której z mocy ustawy ciąży obowiązek ponoszenia odpłatności nie pozwala na ustalenie tej odpłatności (brak wystąpienia przesłanki kryterium dochodowego), organ winien umorzyć postępowanie. Ostateczny wynik takiego postępowania (ustalenie odpłatności, bądź umorzenie postępowania) niewątpliwie ma wpływ na wysokość odpłatności pozostałych osób zobowiązanych do jej ponoszenia. Sąd podziela przy tym także stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 88/16 publik w CBOSA, że przepisy ustawy dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazują ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułują bowiem tzw. współuczestnictwa materialnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie uwzględnić przedstawione powyżej stanowisko Sądu