II SA/Wr 261/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi G.H. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 marca 2016r. Nr [...] – wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez G. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 11 stycznia 2016 r. nr [...] nakładającej na Z. M. inwestora robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [...], AM-1, obręb B. przy ul. C. [ we W. sporządzenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienia odwołania) jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. W ocenie organu odwoławczego decyzja PINB dla miasta W. nr [...] z dnia 11 stycznia 2016r. została przesłana do G. H. na wskazany przez nią adres i odebrana a dniu 19 stycznia 2016r. (wtorek) przez dorosłego domownika – A.M.. Zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 lutego 2016 r. (wtorek). Odwołanie G. H. złożone zostało osobiście w dniu 3 lutego 2016 r.(środa). W świetle powyższego organ stwierdził, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu do jego skutecznego wniesienia, co uniemożliwia jego rozpoznanie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła G. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuca naruszenie przepisów dotyczących doręczeń przesyłek w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuca, że przesyłka została doręczona do rąk osoby nieuprawnionej A. M.. Wymieniona A. M. nie jest domownikiem lecz wykonuje sporadycznie prace polegające na prasowaniu odzieży, nie miała prawa do odbioru korespondencji stron. Organ nie dochował należytej staranności i nie dokonał w tym zakresie czynności sprawdzenia kim jest osoba odbierająca korespondencję. A. M. podała stronie, że przesyłkę odebrała w dniu 21 stycznia 2016r., zatem po wyliczeniu terminu, na dzień przed jego upływem skarżąca zaskarżyła decyzję. Wadliwość doręczenia skutkuje nieważności czynności i czynność ta powinna być powtórzona. Jednocześnie złożony został wniosek o dopuszczenie dowodu na okoliczność braku statusu "domownika" po stronie A. M. z jednoczesnym podaniem Sądowi jej numeru telefonu celem skontaktowania się, gdyż adres jej zamieszkania nie jest znany skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach zawartych w tej ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić – w kontekście wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka A. M. - że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Z powyższego wynika, że przed sądem administracyjnym można przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Zeznanie świadka utrwalone w formie protokołu nie stanowi dowodu z dokumentu, zatem nie jest objęte treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. W tych okolicznościach Sąd nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania A. M.. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że narusza ono przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. , art. 43 i art. 134 k.p.a. W postępowaniu przed organem odwoławczym w pierwszej fazie badania odwołania, należy przeprowadzić powstępowanie wyjaśniające co do dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia, co też uczynił organ w niniejszej sprawie. W przypadku wstępnego badania środka zaskarżenia, jeżeli organ ustali w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że odwołanie jest niedopuszczalne lub wniesione zostało z uchybieniem terminu, to postępowanie winno ulec zakończeniu w fazie wstępnej poprzez wydanie właściwego postanowienia w trybie z art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania lub o uchybieniu terminu do jego wniesienia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Jednakże stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi wniesienia odwołania, winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym razie postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia (patrz: wyrok NSA w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, poz. 14). Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Natomiast stosownie do art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania. W rozpoznawanej sprawie decyzję PINB z dnia 11 stycznia 2016 r. adresowaną do G. H. odebrała A. M. (zakreślona przez doręczającego na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru jako domownik), co sugerowałoby, iż mamy do czynienia z doręczeniem zastępczym w trybie art. 43 k.p.a. Doręczenie dokonane w trybie art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia decyzji we wskazanym na z.p.o. dniu. Aby jednak można było stwierdzić, że takie doręczenie jest skuteczne, należy najpierw dokonać szczegółowej analizy zapisów z.p.o. pod kątem wymogów art. 43 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje faktu doręczenia jej decyzji (co oznacza w ocenie Sądu, że jest skuteczne) jednakże kwestionuje, że doręczyciel dokonał doręczenia osobie nie mającej statusu domownika (innej osobie), która to osoba nieuprawniona do odbioru korespondencji strony oświadczyła skarżącej, że doręczenie miało miejsce w dniu 21 stycznia 2016r. Zatem do wyjaśnienia pozostało ustalenie jaką datę należy uznać za datę doręczenia decyzji stronie. Sąd stwierdza, że w przesłanych aktach administracyjnych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru opisanej decyzji PINB i adresowanej do skarżącej, widnieje czytelny podpis odbiorcy "A. M." i data "19.01.2016". Na druku z.p.o. doręczyciel zakreślił, że "Przesyłkę nadaną jako list polecony nr/.../ doręczono z powodu nieobecności adresata pełnoletniemu domownikowi". Nie ulega wątpliwości, że wadliwość doręczenia wpływa na ocenę skutków procesowych wydanej decyzji w zakresie związania nimi strony postępowania, które należy ocenić w każdej indywidualnej sprawie. W badanej sprawie obok podpisu odbierającej pismo A. M. brak jest adnotacji kim jest ta osoba dla strony G. H., tym bardziej że nazwisko odbierającej korespondencję nie brzmi tak samo jak adresata pisma. Aby organ mógł skontrolować, czy faktyczny odbiorca pisma posiada status domownika obok podpisu winna znajdować się adnotacja kim ta osoba jest dla adresata (np. córka, matka, babcia, synowa itp.). W niniejszej sprawie zwrotne potwierdzenie odbioru nie zawiera informacji w tym względzie, zatem samo zakreślenie przez doręczyciela zapisu na druku z.p.o. , że przesyłkę doręczono dorosłemu domownikowi nie czyni zadość wymogom art. 43 k.p.a. i nie może prowadzić do prostego uznania, że ta właśnie osoba A. M. jest domownikiem. Bez wyjaśnienia powyższej kwestii przedwczesne było zakwalifikowanie odwołania skarżącej jako wniesionego z uchybieniem terminu ustawowego. Uprawnienie strony do złożenia środka zaskarżenia pojawia się z chwilą otrzymania rozstrzygnięcia ( czy to w trybie art. 42 czy też art. 43 bądź art. 44 k.p.a.) i kończy się po upływie terminu wskazanego w przepisach postępowania. Dlatego też organ ponownie prowadząc postępowanie wyjaśniające zobowiązany będzie, w przypadku gdyby okazało się że A. M. nie jest domownikiem, ustalić datę w której skarżąca G.H. odebrała decyzję od A. M.. Na marginesie już tylko wyjaśnienia wymaga, że w k.p.a. nie ma zawartej definicji "domownika". W utrwalonym już orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że status domowników adresata pisma - w rozumieniu art. 43 k.p.a. - mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. lokatorzy, sublokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim wspólne gospodarstwo (post. SN z 13.11.1996r., sygn. akt III RN 27/96). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 listopada 2011r., (sygn. akt II GSK 2165/11, LEX nr 1151686) przyjął, że domownikiem są osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów, osoba taka nie musi być tam zameldowana. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wskazań zawartych w treści uzasadnienia, wyjaśniając przede wszystkim status osoby odbierającej decyzję skierowaną do G. H. a następnie w zależności od ustaleń podejmie dalsze kroki celem wydania właściwego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. , art. 43 , art. 134 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.