II GW 10/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku H. [...] Spółki z o.o. w B. z dnia [...] marca 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa K. a Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w zakresie rozpatrzenia wniosku H. [...] Spółki z o.o. w B. z dnia [...] lutego 2016 r. o wyłączenie członków Zarządu Województwa K. od udziału w postępowaniu w sprawie o zwrot nienależnie pobranych środków finansowych w ramach Umowy nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]" postanawia: odrzucić wniosek Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. H. [...] Spółka z o.o. w B. (dalej: spółka), działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa K. a Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. poprzez wskazanie Prezesa SKO w T. jako przewodniczącego organu kolegialnego właściwego do rozpatrzenia wniosku spółki z dnia [...] lutego 2016 r. o wyłączenie członków Zarządu Województwa K. od udziału w postępowaniu w sprawie o zwrot nienależnie pobranych środków finansowych w ramach Umowy nr [...] z dnia [...].09.2010 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Spółka wskazała, że na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Zarząd Województwa K., jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zawiadomił ją o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie środków finansowych w ramach wskazanej wyżej umowy o dofinansowanie z dnia [...].09.2010 r. z powodu zaprzestania realizacji projektu przez beneficjenta (spółkę). Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. spółka, działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., a także art. 24 § 3 k.p.a., wystąpiła o wyłączenie wszystkich członków Zarządu Województwa K. od udziału w sprawie o zwrot środków. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Marszałek Województwa K., na podstawie art. 27 § 1 a contrario w zw. z art. 24 § 1 i 3 k.p.a. odmówił wyłączenia członków Zarządu Województwa K. w sprawie o zwrot środków oraz pouczył spółkę, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. i art. 142 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12a u.f.p. na to postanowienie nie przysługuje środek odwoławczy, jednak spółka może je zaskarżyć we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanej decyzji. Określając w przytoczonych okolicznościach przedmiot sporu kompetencyjnego spółka wyjaśniła, że jest nim kwestia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z dnia [...] lutego 2016 r. Podstawą wyłączenia Marszałka Województwa jest art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., bo Marszałek, jako przedstawiciel ustawowy Województwa K. pozostającego w sporze ze spółką, uczestniczył w rozpoznaniu sprawy cywilnej, której przedmiot jest tożsamy z przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot dofinansowania, prowadzonego przez organ kolegialny, którego Marszałek jest przewodniczącym. W takiej sytuacji, zdaniem spółki, oczywiste są wątpliwości co do bezstronności Marszałka skoro podmiot przez niego reprezentowany znajdował się w sporze cywilnym ze spółką (spór dotyczył wykonywania umowy o dofinansowanie z [...].09.2010 r. i zakończył się pozytywnym dla spółki wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G. z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt V ACa 850/13). Organem wyższego stopnia w stosunku do zarządu województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Z uwagi na powyższe argumenty spółka uznała, że Prezes SKO w T. jako przewodniczący organu kolegialnego wyższego stopnia nad Zarządem Województwa jest właściwy do rozpatrzenia wniosku spółki z dnia [...] lutego 2016 r. o wyłączenie członków Zarządu Województwa, w tym Marszałka Województwa. Spółka podkreśliła, że wydając wspomniane postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. Marszałek Województwa rozpoczął tym samym spór o właściwość, ponieważ uznał, że jest właściwy do rozpatrzenia wniosku, mimo że zgodnie z przepisami k.p.a. wniosek powinien rozpatrzeć Prezes SKO w T. W ocenie spółki zaistniała sytuacja ma charakter pozytywnego sporu o właściwość, gdyż prawo do rozpatrzenia wniosku rości sobie inny organ niż organ właściwy, natomiast spór jest aktualny, nawet pomimo faktu, że jeden z organów pozostających w sporze rozstrzygnął już wniosek o wyłączenie. Co więcej, legitymacja spółki do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu wynika z art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a., ponieważ spółka jest stroną postępowania administracyjnego, z którym związany jest ten spór. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa K., pismem z [...].04.2016 r. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub wskazanie Marszałka Województwa jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku spółki z dnia [...] lutego 2016 r. Marszałek stwierdził, że Prezes SKO w T. nie tylko nie uznał się za właściwy do rozpatrzenia wniosku spółki z [...].02.2016 r. ale o istnieniu tego wniosku nie został poinformowany. W konsekwencji skoro tylko jeden organ, czyli Marszałek Województwa uznał się za właściwy do rozpatrzenia wniosku spółki i wiosek rozstrzygnął odmowie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., to nie można przyjąć, że wydanie tego postanowienia rozpoczęło pozytywny spór o właściwość, co oznacza z kolei, iż postępowanie o rozstrzygnięcie nieistniejącego sporu powinno być umorzone. Poza tym Marszałek Województwa wskazał, że strona może kwestionować właściwość organu do załatwienia jej żądania w każdej fazie postępowania administracyjnego, lecz nie prowadzi to do powstania sporu rozstrzyganego w trybie art. 22 k.p.a., natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zobowiązał spółkę do zwrotu dofinansowania. W odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Prezesa SKO w T. pismem z dnia [...] maja 2016 r., Prezes organu wyjaśnił, że pomiędzy Marszałkiem Województwa K. a SKO w T. albo Prezesem SKO w T. (jak twierdzi spółka) nie toczy się żaden spór o właściwość w sprawie rozpatrzenia wniosku spółki z dnia [...].02.2016 r. Prezes SKO podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałby, że pomiędzy wskazanymi organami toczy się spór. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że NSA rozpoznaje spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, wyrażająca się rozbieżnością poglądów co do działania organów administracji publicznej podlegającą usunięciu wskutek podjęcia środków prawnych. Dodać należy, że spór taki może mieć charakter pozytywny – kiedy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy albo negatywny – gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy. Oznacza to, że warunkiem wydania przez NSA merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu o właściwość (kompetencyjnego) jest istnienie sporu w znaczeniu faktycznym i prawnym. Jak podkreśla się w doktrynie, spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie NSA brak dokładnego określenia przedmiotu sprawy wyłącza rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Wolters Kluwer SA, 5. wydanie, Warszawa 2013, str. 214 oraz postanowienie z dnia 4 lipca 2006 r. o sygn. akt I OW 6/06, publik. CBOSA). Należy również wyjaśnić, że legitymacja co do wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość jest przedmiotem regulacji art. 22 § 3 k.p.a. Zatem z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może również wystąpić strona postępowania i nie jest konieczne, aby była to strona, która wniosła żądanie do organu (ibidem), co reguluje art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a., w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 9 lit. c) ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) i obowiązujący od 1 stycznia 1999 r. (patrz: komentarz i orzecznictwo w J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, 3 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 171). W niniejszej sprawie wnioskodawca (spółka H. [...] z siedzibą w B.) domaga się rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa K. a Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku spółki z dnia [...] lutego 2016 r. o wyłączenie członków Zarządu Województwa K. od udziału w postępowaniu w sprawie o zwrot nienależnie pobranych środków finansowych w ramach umowy o dofinansowanie projektu z dnia [...].09.2010 r. Wnioskująca spółka twierdzi, że Marszałek Województwa i Prezes SKO pozostają ze sobą w sporze, bo obydwa organy uznały się za właściwe do rozpatrzenia jej wniosku z dna [...] lutego 2016 r. Zdaniem spółki rozstrzygnięcie tegoż wniosku przez Marszałka Województwa postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nie ma znaczenia dla istnienia sporu, gdyż spór ten – mający charakter pozytywny – jednak istnieje, a organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezes SKO w T. Wniosek spółki z [...] marca 2016 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu. Wyjaśnienia wymaga, że NSA nie kwestionuje uprawnienia spółki do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (kompetencyjnego), ponieważ zgodnie z tym, co zostało wyżej powiedziane takie uprawnienie wynika dla spółki będącej stroną postępowania z art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a. Jednak sąd kasacyjny nie zgadza się ze spółką, że w tej sprawie dwa organy administracji publicznej pozostają ze sobą w sporze, którego przedmiotem miałoby być rozstrzygnięcie wniosku spółki z dnia [...] lutego 2016 r. o wyłączenie członków Zarządu Województwa K. od udziału w sprawie administracyjnej, wszczętej z urzędu dnia [...] stycznia 2016 r., a dotyczącej zwrotu pobranych nienależnie środków finansowych w ramach umowy o dofinansowanie z dnia [...].09.2010 r. Z akt sprawy nie wynika, aby Marszałek Województwa K. pozostawał w sporze o właściwość z Prezesem SKO w T. w przedmiocie wniosku spółki z dnia [...] lutego 2016 r. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że taki spór pomiędzy wskazanymi wyżej organami nigdy nie zaistniał. Jedyną logiczną, jak również oczywistą konsekwencją tego stanu rzeczy jest przyjęcie, że NSA nie może załatwić merytorycznie wniosku spółki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, którego pomiędzy organami nigdy nie było. Natomiast fakt, że spółka "spiera się" z organem, w tym wypadku z Marszałkiem Województwa – odnośnie do braku jego właściwości w zakresie orzekania w przedmiocie wyłączenia członków organu kolegialnego – nie może być utożsamiany z istnieniem sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Krytycznie trzeba ocenić samo sugerowanie sądowi kasacyjnemu, że pomiędzy Marszałkiem Województwa a Prezesem SKO toczy się spór w przedmiocie rozpatrzenia wniosku spółki z dnia [...].02.2016 r. w sytuacji, gdy Prezes SKO o istnieniu tego wniosku nie został poinformowany, natomiast wniosek ów został rozstrzygnięty przez Marszałka Województwa postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Takie działanie spółki świadczy o zupełnym niezrozumieniu instytucji rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny sporów kompetencyjnych. Jak zostało wyżej powiedziane, aby móc przyjąć, że istnieje stan, który uprawnia do skierowania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, musi być sprawa wymagająca załatwienia i co najmniej dwa organy muszą mieć wątpliwości co do tego, który z nich jest właściwy do załatwienia sprawy. Zatem skoro w tej sprawie nie ma dowodów, które wskazywałyby na powstanie takiego sporu, nie można przyjąć, że spór zaistniał. Wobec tego wniosek spółki należało odrzucić. Z art. 63 p.p.s.a. wynika, że postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek. Wniosek składa się bezpośrednio do sądu (art. 64 § 1 p.p.s.a.), zaś do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 § 3 p.p.s.a.). W tym przypadku ustawa nie stanowi inaczej, a więc w myśl stosowanego odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca wniosek jeżeli z innych przyczyn wniesienie wniosku jest niedopuszczalne. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. NSA postanowił jak w sentencji.