VII SA/Wa 1999/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział wpisanego do rejestru zabytków parku dworskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] p[o rozpatrzeniu odwołania Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego [...] od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]odmawiającej udzielenia pozwolenia na podział wpisanego do rejestru zabytków parku dworskiego, położonego w miejscowości [...], gm. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...] o pow. 12,5396 ha – utrzymał [w mocy] zaskarżoną decyzję w całości. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1445). 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – dalej "MKiDZN", podał, że Rolniczy Kombinat Spółdzielczy [...] zwrócił się do Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału działki o nr ewid. [...] o pow. 12.5369 ha, położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Kierownik Delegatury w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nie pozwolił na podział tej nieruchomości przez wydzielenie części dworskiego parku krajobrazowego. MKiDZN po rozpoznaniu odwołania, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił tę decyzję, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania. Kierownik Delegatury w [...] po przeprowadzeniu dodatkowego postepowania wyjaśniającego – oględziny w dniu [...] lutego 2015 r., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na podział wpisanego do rejestru zabytków przedmiotowego parku dworskiego. 3. Po rozpatrzeniu odwołania MKiDZN ustalił, że kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w niniejszej sprawie wynikają z faktu, iż na przedmiotowej działce o nr ewid. [...] o pow. 12.5369 ha znajduje się park dworski, krajobrazowy, z II poł. XIX ww., o pow. 4,5 ha, wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1981 r.; decyzja ta nie zawiera załącznika mapowego określającego granice parku ani nie wymienia działek geodezyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że z powodu braku załącznika graficznego w decyzji o wpisie do rejestru zabytków granice wpisu parku ustalono na podstawie planu stanowiącego integralną część dokumentacji ewidencyjnej przedmiotowego parku, opracowanej w 1977 r., na którym oznaczono granice jego ochrony konserwatorskiej; dokumentacja ta była podstawowym materiałem dowodowym w postępowaniu prowadzonym w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków. Na działce tej znajdują się także obiekty wpisane do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami: dwór – nr rej. [...]decyzja z dnia [...] lipca 1996 r., stajnia z magazynem zbożowym – nr rej. [...] decyzja z dnia [...] lipca 1996 r. Organ wskazał, że wnioskowane zamierzenie miałoby polegać na podziale działki nr ewid. [...], mającym na celu, według wnioskodawcy – wydzielenie obszaru obecnie istniejącego parku dworskiego z terenu całej nieruchomości gruntowej, który to obszar parku obejmuje powierzchnię 2,01 ha. Z materiału dowodowego, jak wskazał organ, wynika, że wyniku podziału powstałaby działka o pow. 2,01 ha obejmująca południowo-wschodnią część parku porośniętą zwartym starodrzewem, oraz pozostała część działki, obejmująca w granicach zabytku – pozostały teren parku wraz z dworem i gorzelnią, porośnięta pojedynczymi drzewami oraz grupami drzew. Zdaniem MKIDZN, proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej naruszyłby walory parkowe, zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń i prowadziłby do trwałego wyodrębnienia wtórnych parceli; pozostaje on w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego parku, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania i możliwość odnowienia. Organ zauważył, że jest zobowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy, jeżeli ten interes nie jest sprzeczny z interesem społecznym, natomiast uwzględnienie wniosku Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego [...] o podział prawny nieruchomości naruszyłoby art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez zniszczenie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Zdaniem organu, nie doszło tu także do naruszenia przez organ prawa dysponowania własnością. Własność jest chroniona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kc). Ustawą, którą ogranicza właściciela w jego prawie do rzeczy jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku uznania danej nieruchomości za zabytek podlegający ochronie prawnej, nakłada się na jej właściciela szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewniają zabytkowej nieruchomości trwałe zachowanie i utrzymanie jej wartości. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Rolniczy Kombinat Spółdzielczy [...]; zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania i ochrony własności, pozostaje w sprzeczności z zasadą lojalności i zaufania obywateli do państwa. Skarżący zarzucił również, że organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, w szczególności: 1) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – przez błędne określenie i wpisanie do rejestru zabytków pod nr [...] park dworski we wsi [...] o pow. 4,50 ha, pomimo że decyzja wpisowa nie posiadała załącznika mapowego – graficznego, ani nie wyszczególniła działek geodezyjnych, na których posadowione są wpisane do rejestru zabytków – dwór, magazyn zbożowy ze stajnią jak i inne zabudowania nie wpisane do rejestru zabytków i bez przeprowadzenia szczegółowych ustaleń geodezyjnych, pomimo zaleceń organu II instancji, oraz niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego; określono powierzchnię parku na 4,5 ha, gdy z rzeczywistego stanu sprawy wynika, że obszar parku jest inny, gdyż z obszaru parku – 4,5 ha Skarb Państwa w imieniu którego działa Agencja Własności Skarbu Państwa w dniu [...] listopada 1995 r. sprzedała działki nr [...],[...]oraz [...] J.Z. i jego żonie J., a wcześniej przekazano z obszaru parku działkę [...] na rzecz gminy [...], gdzie obecnie znajduje się wiejski dom kultury, i dlatego obszar parku nie może mieć i nie ma powierzchni 4,5 ha a jedynie ok. 2 ha, jak to określił geodeta; na terenie parku w latach 80-tych poprzedniego wieku Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w [...] wybudował oczyszczalnię ścieków, w 1971 r. wybudowano hydrofornię z odwiertem studni głębinowej a w 1989 r. wybudowano drugi odwiert studni głębinowej; 2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez bezpodstawne przyjęcie przez organ II instancji, że dokonany wpis do rejestru zabytków na podstawie nieaktualnej dokumentacji nie może być zmieniony pomimo tego, że z dokumentów i z rzeczywistego stanu sprawy jednoznacznie wynika, że części zabytku nie ma z powodu wcześniejszego zniszczenia wpisanego do rejestru sadu oraz sprzedaży części parku, i tym samym utracenie w tej części jego wartości historycznej, która była podstawą wpisu powierzchni parku oraz sadu do rejestru zabytków, a podział parku polegający na wyłączeniu z parku sadu, którego faktycznie dawno już nie ma, jak i innych powierzchni nie objętych ewidencją zabytków, nie naruszy jego wartości zabytkowej i nie pogorszy warunków jego ochrony pomimo dokonania podziału nieruchomości; 3) art. 2, 22, 31 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem praw zawartych w Konstytucji, w szczególności z ograniczeniem praw skarżącego do swobodnego decydowania o swojej własności, gdyż podział parku nie naruszyłby walorów parkowych, ani walorów historycznych a ponadto zostanie zachowana rzeczywista substancja zabytkowa i to w należytym stanie na użytek przyszłych pokoleń; naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności: 4) art. 138 § 2 [kpa] zdanie ostatnie, poprzez nie wykonanie przez organ I instancji wskazań zawartych w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. jakie okoliczności organ I instancji winien wyjaśnić przed wydaniem nowej decyzji, a pomimo bezspornego faktu, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wskazanych przez organ II instancji wskazań i wydał decyzję bez nowych ustaleń, to organ II instancji rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ I instancji, i pomimo, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, utrzymał ją w całości w mocy – - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem odwołującego się z dnia [...] listopada 2013 r., a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, oraz o zwrot kosztów postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 8. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na podział wpisanego do rejestru zabytków parku dworskiego, położonego w miejscowości[...], gm. [...], na działce o numerze geodezyjnym [...]o pow. 12,5396 ha. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 9. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego [...] o pozwolenie na podział zabytkowej nieruchomości nr ewid. [...] w [...], który miałby na celu wydzielenie obszaru obecnie istniejącego parku dworskiego z terenu całej nieruchomości gruntowej, który to obszar parku obejmuje według wnioskodawcy powierzchnię 2,01 ha. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa ta reguluje zarówno ochronę zabytków jak również opiekę nad zabytkami. Art. 36 ust. 1 pkt 8 tej ustawy stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku wpisanego do rejestru. Jest to przepis kompetencyjny, który uprawnia organ do wydania zezwolenia na podział, lecz nie określa warunków takiego pozwolenia. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia na podział, którego jednakże nie uzyskano. Decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy, bowiem przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich następuje odmowa wydania. Ocena ta powinna się opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretne zamierzenie będzie miało na chronione wartości danego obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Skoro decyzja wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, to nie oznacza to dowolności w załatwieniu sprawy, lecz przeciwnie, organ zobowiązany jest do poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń umożliwiających ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, jak również wyczerpującego uzasadnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, aby nie można było zarzucić organowi przekroczenia granic uznania administracyjnego. Przepisy kpa nakładają na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie szereg obowiązków, których celem jest dokładne wyjaśnienie sprawy i podjęcie właściwego rozstrzygnięcia, aby interes społeczny oraz słuszny interes obywateli – nie zostały naruszone. Zgodnie z art. 7 kpa, formułującym naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisów tych wynika, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygniecie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany dokonać oceny poszczególnych dowodów, w powiązaniu z innymi zebranymi w sprawie dowodami i nie może zastąpić tej oceny dowodów ogólnikowym powołaniem się na sporządzoną w sprawie opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. czy na protokół oględzin. Skoro więc przedmiotowa decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy, to sądowa kontrola tej decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, i ogranicza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Kontrola sądowa obejmuje zatem proces wydania decyzji – czy organ spełnił wymogi proceduralne, ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Natomiast ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie został ustalony należycie stan faktyczny sprawy, a konsekwencją tego jest nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W sprawie bowiem budzi zasadnicze wątpliwości, jaką powierzchnię przedmiotowej działki zajmuje park, czy 4,5 ha czy 2,01 ha, co i w którym miejscu przedmiotowej działki znajduje się – zwłaszcza budynki, w tym zabytki nieruchome czy też inne budynki, co obejmują decyzje o wpisie do rejestru zabytków, w szczególności zaś decyzja [...] z dnia [...] maja 1981 r. o wpisie do rejestru zabytków parku dworskiego. Jeśli powierzchnia działki, która miałaby zostać podzielona wynosi 12,54 ha, to istotne znaczenie ma, czy park ma powierzchnię 4,5 ha czy 2,01 ha; fotografie znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują, że na nieruchomości, która miałaby zostać podzielona – obecnie znajduje się park, natomiast potwierdzają, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się drzewa, jednakże nie wskazują one na istnienie starego parku dworskiego; dokument "[...]" będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji sporządzony został w 1977 r., a zatem potwierdzał stan istniejący prawie 40 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji; w aktach administracyjnych sprawy nie ma również wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, nie ma żadnej opinii z zakresu dendrologii czy drzewoznawstwa; nie ma żadnej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, na które to decyzje powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wiadomo, w którym miejscu oznaczono granice ochrony konserwatorskiej. Oznacza to, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Podkreślić również należy, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, chociaż był do tego zobowiązany kasacyjną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r. 10. W świetle podniesionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Organ wyjaśni również, w szczególności, w jaki sposób proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej – prowadzący jedynie do zmian w ewidencji gruntów - naruszyłby walory parkowe, zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń i prowadziłby do trwałego wyodrębnienia parceli – na co obecnie wskazywano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i wyjaśni okoliczności podnoszone w skardze. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł, jak również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika wraz z opłatą skarbową od udzielonego pełnomocnictwa.