IV SA/Po 241/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B.S., J.S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę w całości Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] Prezydent Miasta P. odmówił B. i J. S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., działka nr [...] o powierzchni 852 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości są B. i J. S. na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego aktem notarialnym z dnia 4 października 2006 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2005 r., Nr [...], poz. 1459 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 83 ze zm. – dalej ustawa). Organ podniósł, iż w związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 13 października 2005r. znajdowała się w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej tj. firmy R. - Spółka z o.o., nie zostały spełnione określone prawem przesłanki do przekształcenia. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. i J. S., Wojewoda decyzją z [...] marca 2010 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazana wyżej decyzja Wojewody została zaskarżona przez B. i J. S. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2010r. sygn. akt IV SA/Po 417/10, skargę oddalił (skarga kasacyjna o w/w wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1637/10). B. i J. S. powołując się na stan prawny obowiązujący w dniu złożenia wniosku, pismem z dnia 24 października 2011r. ponownie wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], przysługującego B. i J. S. w prawo własności. W wyniku odwołania wniesionego przez B. i J. S., Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji odmawiając wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów i nie uwzględnił zmiany brzmienia art. 1 ustawy, wprowadzonego ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011r., Nr 187, poz. 1110 – dalej ustawa zmieniająca). Prowadząc postępowanie zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego A. A. jako biegłego w postępowaniu administracyjnym w celu sporządzenia operatu szacunkowego. W sporządzonym operacie szacunkowym biegły oszacował wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę [...]zł oraz wartość prawa własności nieruchomości na kwotę [...]zł. Przy piśmie z dnia 17 listopada 2014 r. pełnomocnik wnioskodawców załączył dokumenty dotyczące udzielenia pomocy publicznej. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów dnia [...] stycznia 2015r. wydał opinię nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Pismem z dnia 18 lutego 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców zajął stanowisko w sprawie zastosowania przepisów o pomocy publicznej w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2015r., znak [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] arkusz mapy [...], obręb J.. W uzasadnieniu decyzji powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (obowiązujący od dnia ogłoszenia tj. 17 marca 2015 r.), sprostowany postanowieniem TK z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz. U. poz. 524), w którym TK orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 konstytucji. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że zachodzi przesłanka res iudicata, czyli powagi rzeczy osądzonej. Prezydent stwierdził bowiem, że stan prawny obowiązujący po wyroku TK, jest tożsamy ze stanem prawnym, występującym w dniu wydania własnej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] B. i J. S. kwestionując powyższą decyzję wnieśli odwołanie podnosząc zarzut naruszenia przepisów ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 2 oraz 32 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 76, art. 78, art. 80, art. 81 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.). Wojewoda po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Na podstawie art. 1 ust. 3 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. i1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Brzmienie powyższych przepisów zostało wprowadzone ustawą zmieniającą z dnia 28 lipca 2011r. Z uwagi na powyższe organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. orzekł o zakresowej niezgodności znowelizowanego ustawą z 2011 r., art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zatem na dzień, w którym została wydana decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, obowiązywał taki sam stan prawny jak wówczas, gdy organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu wnioskodawców wyrażającego się w żądaniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ odwoławczy podkreślił, iż organy administracji biorą pod uwagę słuszny interes stron postępowania, jednak są zobligowane działać zgodnie z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8, art. 10, art. 76, art. 78, art. 80 i art. 81 k.p.a. wyjaśniono, iż ocenie podlegał stan faktyczny na dzień 13 października 2005 r. ponieważ ta data jest kluczowa w ustaleniu, czy zachodzą przesłanki warunkujące uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zatem nietrafny jest zarzut wnioskodawców, iż badaniu powinno podlegać dzisiejsze zagospodarowanie terenu, ponieważ nieruchomość jest obecnie użytkowana w inny sposób niż na dzień 13 października 2005 r. Patrząc przez pryzmat art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, które to brzmienie obowiązywało również w 2009 r. w chwili gdy organ I instancji po raz pierwszy rozstrzygał w przedmiotowej sprawie, organy administracji zobowiązane są ustalić, czy osoby fizyczne, wnioskujące o przekształcenie były 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Organ I instancji zbadał tę okoliczność już parę lat temu w 2009 r. wydając decyzję o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości. Zatem podnoszony przez wnioskodawców zarzut, iż przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. [...] w P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z [...] marca 2014 r. została przeznaczona pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną i usługową, pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał również zarzut naruszenia art. 2 oraz 32 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli B. S. i J. S. podnosząc argumentację tożsamą z zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżącym B. S. i J. S., którzy aktem notarialnym z dnia [...] października 2006 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb J., działka nr [...] o powierzchni 852 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...], przysługuje uprawnienie do przekształcenia tego prawa w prawo własności na podstawie przepisów ustawy. Poza sporem jest to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku o przekształcenie (tj. pismo z 24 października 2011r.), osoby fizyczne i osoby prawne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r., jeżeli były następcami prawnymi osób o, których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy (art. 1 ust. 3 tej ustawy), miały prawo do uwłaszczenia się, niezależnie od tego o jaki rodzaj nieruchomości chodziło i kiedy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony. Taką możliwość zagwarantowała zmiana przepisu art. 1 dokonana ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. Bezsporne jest też i to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej skarżący nie mieli prawa do uwłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy we wcześniejszym brzmieniu. Wprost wynika to m.in. z wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 417/10 oraz wyroku NSA sygn. akt I OSK 1637/10, wydanych w sprawie wcześniejszego wniosku skarżących dotyczącego tej samej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organami administracyjnymi I i II instancji, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma fakt, że w dniu 17 marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem TK, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał TK odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Dalej TK wskazał, że wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i tych osób prawnych, którym – jako właścicielom lokali- służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kategorii beneficjentów uwłaszczenia w ustawie w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. Na skutek powołanego wyroku TK od dnia 17 marca 2015 r. przywrócony został zatem stan prawny, który obowiązywał przed dniem 9 października 2011 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej będącej podstawą złożonego przez skarżących wniosku z dnia 24 października 2011r. Jest to stanowisko powszechnie akceptowane w orzecznictwie (zob. np. Wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 1127/15). Oznacza to, iż wobec wydania prawomocnej decyzji Prezydenta P. z dnia [...] listopada 2009r. znak [...], przy tożsamym stanie prawnym i faktycznym sprawy, zasadnym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż wobec brzmienia przepisów w stanie prawnym obowiązującym przed ustawą zmieniającą, argumentacja skargi w zakresie w jakim wskazuje ona na mieszkaniowe przeznaczenie nieruchomości jest bez znaczenia. Za bezzasadne uznać należy również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Można w tym miejscu przywołać stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 1637/10 wydanego w sprawie pierwszego wniosku złożonego przez skarżących, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. W tymże wyroku NSA odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. wskazał, że "...Uwzględnienie interesu prawnego to uwzględnienie w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Działanie wbrew przepisom prawa stanowi ich naruszenie. Organ administracji publicznej nie może rozstrzygać pozytywnie sprawę dla strony, na podstawie art. 7 k.p.a. Art. 7 nie jest samoistną podstawą prawną, a stosowany musi być w związku z przepisami prawa materialnego, w tym przypadku art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości...". Nie zasadne są również zarzuty naruszenia art. 8, art. 10, art. 76, art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a. Jak wykazano bowiem powyżej organy administracyjne ustaliły stan faktyczny w oparciu o przepisy prawa materialnego, a ocena ta jest wystarczająca dla stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 24 października 2011r. zostało zakończone w stanie prawnym tożsamym z orzeczeniem wydanym w związku z pierwszym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 2 Konstytucji RP należy zwrócić uwagę co akcentowano już wcześniej, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji. W tej dacie skarżącym nie przysługiwała już żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Skarżący nie dostrzegają bowiem tego, że na skutek wyroku TK o sygn. akt K 29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stanowiące podstawę złożenia przez skarżących kolejnego wniosku o uwłaszczenie działki nr [...] położonej przy ul. [...], utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed nabyciem przez skarżących prawa użytkowania wieczystego i złożeniem wniosku o przekształcenie. Wobec tego nie można przyjąć, że skarżący nabyli maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia wniosku o przekształcenie. W kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10, w którym TK uznał, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, iż zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa to obowiązkiem organu jest również odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP. Powyższe wskazuje na bezzasadność zgłoszonych przez skarżących zarzutów naruszenia Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.