II OSK 420/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2297/15 w sprawie ze skargi P. E. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. P. na rzecz P. E. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt VII SA.Wa 2297/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi P. E., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił F. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego dwulokalowego o funkcji mieszkalnej na działce nr [...]. Z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek został usytuowany na działce z zachowaniem wymaganych prawem przez przepisy techniczno – budowlane odległości od granicy z zabudowaną działką sąsiednią nr [...] stanowiącą własność uczestniczki postępowania T. P. Następnie, jak wynika z akt, doszło do przeniesienia w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenia na budowę na obecnego inwestora - skarżącego P. E. W dniu 16 maja 2014 r. nowy inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie mu w trybie przewidzianym w art. 9 Prawa budowlanego odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych pozwalającego na zbliżenie budynku do granicy z działką nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ architektoniczno-budowlany, po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) umożliwiające wykonanie w projektowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną o numerze ewidencyjnym [...]. Należy wskazać, że budynek mieszkalny na działce nr [...] stanowiącej własność uczestniczki usytuowany jest w tak zwanej "ostrej" granicy z działką inwestora, tym niemniej z uwagi na gabaryty budynku objętego pozwoleniem na budowę z [...] marca 2012 r. w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia, gdyż jak argumentował inwestor we wniosku o udzielenie odstępstwa "część projektowanego budynku będzie nieznacznie wyższa od budynku istniejącego oraz szersza o 40 cm ze względu na wysunięcie ściany ogniowej od strony wschodniej, przy wjeździe do garażu". Następnie skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2012 r. przez umożliwienie mu częściowej zmiany funkcji zaprojektowanego budynku z mieszkaniowej na funkcję usługową i decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy z powołaniem na przepis art. 36 a Prawa budowlanego zmienił decyzję własną o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2012 r. i zatwierdził złożony przez inwestora zamienny projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami. W rozstrzygnięciu wskazał, że "pozostała część zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozostałe uzgodnienia i warunki decyzji z [...] marca 2012 r. przeniesionej decyzją z [...] września 2014 r. nie ulegają zmianie". W zatwierdzonym tą decyzją projekcie zamiennym, oprócz częściowej zmiany funkcji budynku zmieniono także jego usytuowanie z uwzględnieniem opisanego wcześniej postanowienia wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził między innymi, że przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki uchwalonego przez Radę m. st. Warszawy uchwałą Nr XI/318/2007 z dnia 14 czerwca 2007 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 1 sierpnia 2007 r., Nr 149, poz. 4064. W odniesieniu do usytuowania obiektu w granicy z działką nr [...] organ odwołał się do udzielonego odstępstwa i wyjaśnił, że zostało ono udzielone ze względu na nieregularny kształt działki inwestora, a ponadto takie same funkcje istniejącego budynku sąsiedniego i budynku projektowanego oraz lokalizację działki względem stron świata. Ponadto stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym także tych, które odnoszą się do przesłaniania budynków i dostępu do światła dziennego, jak również spełnia warunki ochrony przeciwpożarowej i nie powoduje ograniczeń dla właścicieli nieruchomości sąsiednich w dostępie do korzystania z mediów, czy dostępie do drogi publicznej. Odwołanie wniosła T. P., kwestionując przede wszystkim możliwość i prawidłowość wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych pozwalające na zbliżenie budynku inwestora do ściany jej budynku. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji o skorzystaniu z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przesądziła ocena organu odwoławczego o niezgodności częściowej zmiany funkcji budynku na funkcję usługową z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady Siekierki. W tym zakresie organ wyjaśnił, że działka inwestora położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem "21 M,U" Ogólnym przeznaczeniem terenów M,U jest mieszkalnictwo z towarzyszeniem usług (§ 4 ust. 1 pkt 5 lit. b). Szczegółowe przeznaczenie poszczególnych terenów M,U jest jednak określone w dalszych przepisach. Zgodnie z § 3 ust. 1 planu miejscowego, przedmiotem ustaleń planu jest m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast zgodnie z ust. 2, na terenach o których mowa w ust. 1 ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu, tereny, o których mowa w ust. 1 mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, na zasadach ustalonych w ustaleniach szczegółowych. Definicje obydwu pojęć zawiera § 2 ust. 6 i 7 planu miejscowego. Przeznaczenie podstawowe należy rozumieć jako ustalone w planie przeznaczenie przeważające na danym terenie. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne to przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone na warunkach określonych planem. Zdaniem Wojewody dla dokonania prawidłowej zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym konieczne jest zestawienie powyższych przepisów z przepisami szczegółowymi dla terenu 21 M,U, znajdującymi się w § 34 planu miejscowego. W paragrafie tym wskazano: "Dla terenu 21 M, U ustala się: 1. Przeznaczenie terenu: 1) wszelkie formy mieszkalnictwa jako przeznaczenie podstawowe, 2) usługi nieuciążliwe wzdłuż ciągu ul. Gościniec, zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 3 oraz z rysunkiem planu, jako przeznaczenie równoważne zabudowie mieszkaniowej (max. 30% udziału w wykorzystaniu tego terenu)". Podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu, jak wywiódł Wojewoda, są więc wszelkie formy mieszkalnictwa, które zgodnie z § 2 ust. 17 oznaczają zabudowę jednorodzinną lub wielorodzinną. Natomiast usługi nieuciążliwe, zostały dopuszczone jedynie wzdłuż ciągu ul. Gościniec. Zdaniem organu odwoławczego w § 34 ust. 1 pkt 2 plan miejscowy mówi o "przeznaczeniu równoważnym", które to pojęcie w planie nie zostało zdefiniowane, zatem wykładnia tego przepisu winna być dokonana zgodnie z regułą języka potocznego. Wskazuje ona natomiast jednoznacznie, że usługi nieuciążliwe na terenie 21 M,U można lokalizować jedynie w ciągu ul. Gościniec, a contrario - nie można ich więc lokalizować wzdłuż innych ulic, niż wskazana w ww. zapisie. Natomiast działka nr [...] nie znajduje się w tym ciągu. Odnosząc się do kwestii odstępstwa od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Wojewoda wskazał, że zgodnie z sentencją postanowienia udzielającego odstępstwa zostało ono wydane dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez usług. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zamienny przewiduje natomiast budowę budynku dwulokalowego o funkcji mieszanej, mieszkalno-usługowej. Takiej zabudowy dotyczył też wniosek inwestora o udzielenie odstępstwa i załączona do niego dokumentacja, w której nie ma mowy o usługach. W opinii Wojewody Mazowieckiego udzielone odstępstwo nie obejmuje więc inwestycji zatwierdzonej zaskarżoną decyzją. Na marginesie organ zauważył, że w projekcie budowlanym brakuje elewacji południowej budynku, co utrudnia ocenę przedmiotowej inwestycji w kontekście jej usytuowania w ostrej granicy z budynkiem odwołującej się, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przyjął jednak, że powyższa okoliczność, podobnie jak niezapewnienie przez inwestora wymaganej planem ilości miejsc parkingowych dla funkcji usługowej, nie miały znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. Przesądziła o nim bowiem niezgodność z miejscowym planem w aspekcie planowanej do zmiany funkcji budynku. Stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie niedopuszczalności realizacji funkcji usługowej na działce inwestora nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1370.; dalej jako "P.p.s.a.") w uzasadnieniu swojego orzeczenia, nawiązując do przepisów planu cytowanych wyżej stwierdził, że organ błędnie zinterpretował § 34 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, gdyż w istocie zrównał użyte w tym przepisie niezdefiniowane pojęcie "przeznaczenie równoważne" z pojęciem "przeznaczenie dopuszczalne", które swoją definicję w planie zawiera. I tak, zgodnie z § 2 ust. 7 planu przeznaczeniem dopuszczalnym będzie przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone w warunkach określonych planem, natomiast "przeznaczenie równoważne" jest w ocenie Sądu pojęciem o innym znaczeniu i wskazuje na pewną alternatywę w określeniu przeznaczenia terenu, co oznacza, że wzdłuż ciągu ul. Gościniec dopuszczalne będzie prowadzenie usług nieuciążliwych niezależnie od funkcji podstawowej, pod warunkiem zachowania maksymalnej proporcji 30% wykorzystania terenu. Jednocześnie wyjątku od podstawowej funkcji terenu 21 M,U, jaką jest zabudowa mieszkaniowa, przewidującego w ciągu ul. Gościniec dominację usług (odesłanie do § 5 ust. 3 planu) - nie można oceniać w ten sposób, że prowadzenie działalności usługowej będzie możliwe tylko w ciągu ww. ulicy. Intencją autora miejscowego planu było bowiem, zdaniem Sądu, przesunięcie akcentów w zakresie funkcji dominującej, choć nie wyłącznej, że w ciągu ul. Gościniec będą to usługi, w pozostałym obszarze - wszelkie formy mieszkalnictwa. Sąd I instancji stwierdził także, że przepisy miejscowego planu przestrzennego, odnoszące się do działki nr ewid. [...], nie wykluczają prowadzenia nieuciążliwej działalności usługowej w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem wszelkie formy mieszkalnictwa, jako przeznaczenie podstawowe przedmiotowego terenu oznaczają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wielorodzinną. Natomiast w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowalne ustawodawca nie wykluczył możliwości prowadzenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym działalności usługowej i, co więcej, działalność ta nie zmienia funkcji budynku z mieszkaniowej na usługową. Budynek w dalszym więc ciągu zachowuje status mieszkalnego jednorodzinnego, a funkcja ta jest zgodna z przepisami prawa miejscowego. Nieprawidłowe są więc rozważania organu dotyczące zgodności przeznaczenia usługowego części obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania. Zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji zarzuciła naruszenie § 34 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że na terenie oznaczonym jako 21 M,U dopuszczalne jest lokalizowanie usług w rozumieniu § 2 ust. 14 planu poza ciągiem ul. Gościniec. W uzasadnieniu tak określonej podstawy przychyliła się do interpretacji planu zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z planem miejscowym usługi nieuciążliwe można lokalizować jedynie wzdłuż ul. Gościniec, co oznacza, że – wnioskując a contrario - nie można ich lokalizować wzdłuż ulic innych niż ww. wymieniona. W jej ocenie niezależnie od intencji autorów miejscowego planu, literalne brzmienie przepisu § 3 ust. 2 i 3 planu jest jasne i wskazuje, że plan miejscowy przewiduje tylko dwie kategorie przeznaczenia terenu – podstawowe oraz dopuszczalne. Każde więc przeznaczenie oznaczone w planie inaczej, niż jako podstawowe, jest w istocie przeznaczeniem dopuszczalnym. Dodatkowo, z przepisów tych wywieść można domniemanie dopuszczalności zagospodarowania terenu zgodnie z przeznaczeniem podstawowym oraz jednocześnie domniemanie niedopuszczalności zagospodarowania go w inny sposób, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w planie. Podniosła również, że zawarta w § 2 ust. 14 planu miejscowego definicja usług uznaje za lokal użytkowy także lokal wbudowany w budynek mieszkalny, jednocześnie nie wprowadzając kryterium dotyczącego minimalnego stosunku powierzchni tego lokalu do powierzchni całego budynku, poniżej którego lokal nie będzie uważany za usługę. Zwróciła też uwagę, że zapisy miejscowego planu stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy – Prawo budowlane i wprowadzają bardziej rygorystyczne kryteria w stosunku do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na tej podstawie uczestniczka postępowania wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. Powołany § 34 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i 3 miejscowego planu nie został naruszony. Zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia omawianych przepisów jest prawidłowa. Wykładnia ta sprowadza się do przyjęcia, że na terenie 21 MU oprócz podstawowej funkcji mieszkaniowej dopuszczalna jest też funkcja usługowa, z tym że przy ulicy Gościniec funkcja usługowa jest równoważna funkcji mieszkaniowej. Oznacza to, że o ile na całym terenie 21 MU funkcja usługowa towarzyszy jedynie funkcji mieszkaniowej, to przy ulicy Gościniec obie one mogą współistnieć na równorzędnych zasadach jako funkcje podstawowe. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że użytemu w interpretowanym przepisie sformułowaniu o "przeznaczeniu równoważnym" nie można nadać takiego znaczenia jak zdefiniowanemu w planie terminowi "przeznaczenie dopuszczalne". Zwrotowi o równoważnym przeznaczeniu należy przypisać pewną alternatywę w zagospodarowaniu terenu wzdłuż ulicy Gościniec i jak trafnie ujął to Sąd I instancji przesunięcie pewnych akcentów co do zagospodarowania terenu wzdłuż tej ulicy. Zauważyć należy, że w rezultacie wykładni przyjętej przez uczestniczkę postępowania i organ odwoławczy na większości terenów oznaczonych symbolem M,U oznaczającym w świetle § 4 ust. 1 pkt 5 lit. b "mieszkalnictwo z towarzyszeniem usług" funkcja usługowa byłaby w istocie wykluczona i to zarówno wśród zabudowy jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. W efekcie teren oznaczony w planie symbolem M,U w wielu przypadkach byłby dla lokalizacji usług o wiele bardziej restrykcyjny niż tereny przeznaczone wyłącznie pod mieszkalnictwo oznaczone w planie symbolem "M". Już ta okoliczność sama w sobie wykluczała uwzględnienie stanowiska skarżącej kasacyjnie. Zauważyć też należy, że na terenie 21 M,U dopuszczono wszelkie formy mieszkalnictwa, co stosownie do § 2 pkt 17 oznacza zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną i o ile w przypadku zabudowy jednorodzinnej można by w ogóle wykluczyć w pewnych przypadkach na określonych niewielkich terenach lokalizację usług, to w przypadku zabudowy wielorodzinnej jest to trudne do zaakceptowania, zwłaszcza że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że lokalizacja usług nieuciążliwych nie zmienia mieszkaniowego sposobu zagospodarowania terenów i co do zasady jest dopuszczalna także na terenach przeznaczonych wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Gdyby podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie to na terenach oznaczonych w planie symbolem M,U usługi skoncentrowane byłyby wyłącznie wokół określonych ulic bez jakiejkolwiek możliwości lokalizowania ich wśród zabudowy mieszkaniowej. Zatem, pomimo iż treść przywołanych w sprawie przez organ odwoławczy przepisów nie jest precyzyjna i jasna, to jednak więcej argumentów przemawia za przyjęciem takiej wykładni jaką przedstawił Sąd I instancji. Stąd, wobec niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej i braku innych przyczyn do uchylenia zaskarżonego wyroku branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a) orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do przepisu art. 184 tej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę (tak jak w tym przypadku) strona, która wniosła skargę kasacyjną (w rozpoznawanej sprawie jest to uczestniczka postępowania) jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego. Te niezbędne koszty związane były ze sporządzeniem i wniesieniem przez stronę skarżącą odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na zakończenie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest sądem, który tak jak wojewódzkie sądy administracyjne stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej całokształcie bez względu na zarzuty i wnioski skargi. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej - poza oczywiście przyczynami nieważnościowymi, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i okolicznościami przewidzianymi w art. 189 P.p.s.a. Z tego zatem względu przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mogły być jakiekolwiek inne kwestie prawne wymagające rozstrzygnięcia organów w dalszym toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Przesądzenie niniejszym wyrokiem o zgodności zaprojektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odnosi się wyłącznie do funkcji zaprojektowanego budynku, a nie zgodności ze wszystkimi jego postanowieniami w tym też tymi, które określają ilość miejsc parkingowych dla funkcji usługowych. Kwestia ta, jak również inne zagadnienia prawne związane z możliwością zastosowania przez organy trybu przewidzianego w art. 36 a Prawa budowlanego dla zaprojektowanej inwestycji, czy zasadnością udzielonego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, jako pozostające poza zakresem skargi kasacyjnej, nie mogły być przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec uchylenia decyzji kasacyjnej, której zasadniczym powodem wydania była niezgodność inwestycji z planem w aspekcie funkcji zaprojektowanego budynku, organ odwoławczy ponownie przeanalizuje sprawę pod kątem wszystkich pozostałych występujących w niej zagadnień prawnych. Związanie organów, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. wynikające z wydanych wyroków odnosi się zatem wyłącznie do oceny zgodności zaprojektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i to wyłącznie w kontekście tych jego unormowań, które określają funkcje terenu 21 M,U.