I SAB/Wa 621/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...]do rozpoznania wniosku G.K. z dnia [...] marca 2014 roku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ulicy [...]- w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego G. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2015 r. G. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przyznanie odszkodowania z utraconą nieruchomość [...], położoną przy dawnej ulicy [...], oznaczona pierwotnie jako działka nr [...], pochodzącą z nieruchomości hip. [...] i [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] marca 2014 r. G. K. wystąpił do Prezydenta [...] o ustalenie w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość. Wobec braku podejmowania przez Prezydenta [...] rozstrzygnięcia w sprawie inicjator postępowania wniósł [...] grudnia 2014 r. do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów, postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...], wyznaczył Prezydentowi [...] trzymiesięczny termin na rozpoznanie sprawy odszkodowania. Przy czym uczynił to bazując wyłącznie na treści zażalenia, a to wobec nieprzekazania przez Prezydenta [...] - mimo dwukrotnego wezwania - akt sprawy i nie ustosunkowania się przez niego do zażalenia. Termin ten upłynął bezskutecznie, w konsekwencji czego G. K., wniósł wskazaną na wstępie skargę, zarzucając w niej organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § i 36 § 1 k.p.a. oraz żądając wyznaczenie Prezydentowi [...] przez Sąd trzydziestodniowego terminu na rozpoznanie wniosku odszkodowawczego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Żądanie to zmodyfikował następnie na rozprawie domagając się wyznaczenia organowi terminu w wymiarze trzech miesięcy. W odpowiedzi na skargę (udzielonej [...] czerwca 2016 r.) organ zwracał uwagę, że do wniosku inicjującego postępowanie nie załączono dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca jest uprawniony o ubieganie się o odszkodowanie. Nie wynika z niego także kto był właścicielem nieruchomości oraz nie udokumentowano następstwa po tym właścicielu. Dokumentów takich brak również w aktach własnościowych nieruchomości. Wobec powyższego pełnomocnik strony pismem z [...] kwietnia 2016 r. wezwany został do przedłożenie dokumentu stwierdzającego kto był właścicielem nieruchomości w przededniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przy czym organ wyjaśniał, że powyższe pismo skierowano na błędny adres, w związku z czym nie dotarło do pełnomocnika skarżącego. Natomiast ów przedłożył [...] grudnia 2015 r. postanowienie o nabyciu spadku przez G. K. po Z. K. Nadal jednak nie przedłożył dokumentu wskazującego kto był właścicielem przeddekretowym nieruchomości, wobec czego kolejnym pismem z [...] czerwca 2016 r wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia w tym zakresie braków wniosku, pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania. Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony wyjaśnił, iż przy piśmie z [...] września 2016 r. uzupełnił wniosek o dokumenty stwierdzające, że właścicielem nieruchomości był Z. K., a także postanowienie spadkowe potwierdzające następstwo prawne po tym właścicielu G. K. Polemizował jednocześnie ze stanowiskiem organu dotyczącym możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze względu na brak załączenia do podania ww. dokumentów, podnosząc iż art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami takiego wymogu na składającego wniosek nie nakłada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi G. K. jest bezczynność Prezydenta [...], polegająca na nierozpoznaniu jego wniosku z [...] marca 2014 r., o przyznanie odszkodowania za utraconą nieruchomość [...] położoną przy dawnej ul. [...], stanowiącą dawną działkę nr [...] objętą księgami hip. [...] i [...]. Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że wniosek o przyznanie odszkodowania, nie został przez organ rozpoznany. Wpłynął on natomiast do organu [...] marca 2014 r., co wynika z umieszczonej na nim prezentaty Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...]. Od tego momentu zatem rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 k.p.a., termin w jakim winien on być rozpoznany. To z kolei oznacza, że zainicjowane nim postępowania winno ulec zakończeniu najpóźniej [...] maja 2014 r. Tymczasem, do chwili obecnej Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, ani aktu przerywającego bieg terminów określonych w kodeksie. Nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie informował strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. Godzi się przy tym zauważyć, że do dnia wniesienia skargi nie tylko nie podjął on w sprawie jakichkolwiek działań ukierunkowanych na jej merytoryczne załatwienia, ale nawet nie weryfikował legitymacji skarżącego do skutecznego zgłoszenia żądania odszkodowania z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choćby poprzez jego wezwanie o udokumentowanie interesu prawnego w sprawie. Mimo że podanie skarżącego i jego załączniki nie dokumentowały przynależnego wnioskodawcy, względnie jego poprzednikowi prawnemu, przed dniem wejścia w życie dekretu tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, za którą domagał się on odszkodowania. Pierwsze w tym zakresie czynności organ podjął bowiem dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r. (vide przywoływane w odpowiedzi na skargę pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] nr [...] – k.15 akt administracyjnych), a więc pięć miesięcy po wniesieniu skargi. Przy czym także wówczas nie dochował należytej staranności, kierując to pismo na nieaktualny adres pełnomocnika, choć o jego zmianie był informowany już w 2014 r. (vide pismo pełnomocnika strony z [...] września 2014 r. – k. 8 akt administracyjnych). Taki sposób procedowania sprawy w sposób oczywisty wypełnia przyjętą w judykaturze i doktrynie definicję bezczynności organu administracji publicznej, co implikuje po stronie Sądu obowiązek wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a) oraz oceny charakteru zaistniałej zwłoki (art. 149 § 1a p.p.s.a.) . Ta zaś w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać dwuletniej zwłoki w jej załatwieniu. Tym bardziej gdy jest to efektem zaniechania podejmowania przez niemal cały ten okres przez Prezydenta [...] jakichkolwiek efektywnych działań zmierzających do zakończenia postępowania – bez zaistnienia jakichkolwiek obiektywnie zaistniałych przeszkód tłumaczących ten stan rzeczy, a nawet nieprzystąpienie w tym czasie do weryfikacji przynależnego osobie żądającej odszkodowania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. – co było jednym z podstawowych jego obowiązków. To zaś pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, a w dalszej kolejności prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a przez to – jak słusznie zauważał skarżący - w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8, 12 i 35 § 1 i 3 k.p.a. Nie bez znaczenia dla powyższej konstatacji jest także lekceważące podejście przez organ do wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi skargi w terminie 30 dni od jej wniesienia. Ta wszak została przesłana do Sądu dopiero po pół roku po jej wniesieniu, a przyczyn tej zwłoki Prezydent [...] w ogóle nie wyjaśnił. Wyznaczając, stosowanie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd uwzględnił skomplikowany, historyczny charakter sprawy rozstrzyganej na gruncie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także fakt niepozyskania jeszcze wszystkich dokumentów źródłowych pozwalających na zrekonstruowanie kluczowych elementów stanu faktycznego (odnoszących się do stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie dekretu, utraty możliwości nią władania przez dawnego właściciela lub jego następcę prawnego). Miał również na względzie konieczność wykonania przed rozstrzygnięciem sprawy (w przypadku potwierdzenia spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywne) wyceny nieruchomości, do której strony będą mogły zgłaszać zastrzeżenia i uwagi. Z tych względów rozsądnym i realnym terminem w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, uwzględniającym także gwarancje procesowe stron, jest zdaniem Sądu termin czterech miesięcy. Umożliwia on przy tym załatwienie sprawy bez konieczności występowania przez stronę z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał, co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazaniem akt sprawy do Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono zaś na podstawie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r, poz. 1804).