II SA/Go 688/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2003 r., nr III/27/03 w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska 28 lutego 2003 r. podjęła uchwałę nr III/27/03 w sprawie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Jako postawę prawną podjęcia powyższej uchwały Rada Miejska podała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., określanej dalej jako u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.– określanej dalej jako u.w.t.p.a.). W § 1 uchwały ustalono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia: poza miejscem sprzedaży w ilości 50, w miejscu sprzedaży w ilości 25. W § 2 uchwalono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy stwierdzono natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zgodnie z § 3 uchwały uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwałę oraz na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2003 r. Nr III/28/03 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy i miasta [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W skardze tej Prokurator Rejonowy powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako p.p.s.a) oraz art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości. Zaskarżonym aktom Prokurator zarzucił naruszenie: 1. art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t.p.a. polegające na niewypełnieniu w całości delegacji ustawowej określonej w ust. 2 tego artykułu, poprzez niewskazanie sposobu mierzenia odległości określonej w § 1 zaskarżonej uchwały Nr III/28/03 – mniejsze niż 50 m od obiektów kultu religijnego, szkół i przedszkoli, 2. § 121 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U, Nr 100, poz. 908 – określanego dalej jako r.z.t.p.), poprzez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g, w związku z podjęciem przez radę miejską aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.w.t.p.a. 4. § 131 ust. 1 w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały przez organ stanowiący gminy. Odpowiadając na skargę organ uznał ją za zasadną. Jednocześnie organ poinformował, że na najbliższej sesji (planowanej na wrzesień) zostanie przedłożony projekt uchwały, która ma wprowadzić zmianę do zaskarżonej uchwały. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 sierpnia 2016 r. skargi złożone przez Prokuratora zostały rozdzielone w ten sposób, że skarga na uchwałę Nr III/27/03 otrzymała sygnaturę II SA/Go 688/16, a skarga na uchwałę Nr III/28/16 otrzymała sygnaturę II SA/Go 689/16. W piśmie z [...] września 2016 r. prokurator Prokuratury Okręgowej oświadczył, iż popiera złożoną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.). W myśl art. 93 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. , poz. 177 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Prokurator nie jest obowiązany skierować przed złożeniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. w myśl, których rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Z powyższych względów Sąd uznał, iż podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. odnosi się w istocie do uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2003 r. Nr III/28/03 w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy i miasta [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (sprawa o sygn. akt II SA/Go 689/16), która w podstawie prawnej przywołuje art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. W rozpoznawanej sprawie podniesienie należałoby uznać za nieuzasadnione. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd za uzasadniony uznał natomiast zarzut strony skarżącej dotyczący braku sporządzenia uzasadnienia do uchwały. W odpowiedzi na skargę organ nie zaprzeczył powyższym okolicznościom. Chociaż żaden przepis u.s.g. nie wprowadza obowiązku uzasadniania uchwał i projektów uchwał, to jednak taki obowiązek istnieje. Jest on zawarty w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. – załącznik w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.). Zgodnie z treścią § 131 ust. 1 cyt. aktu do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Obowiązek ten dotyczy także aktów prawa miejscowego, co wynika z odpowiedniego odesłania do § 131, zawartego w § 143 załącznika do rozporządzenia. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się jednak, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 r.z.t.p., ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. W demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) .Eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie ( por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, G.Wierciński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Oficyna 2009, t. 1 do § 131 r.w.t.p. ). Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia projektu uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego , stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę jej legalności. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10). Sąd nie podziela natomiast stanowiska Prokuratora, iż podanie niepełnej podstawy prawnej tj. art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g., może stanowić podstawę do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu. Jedynie bowiem istotne naruszenia prawa, skutkują nieważnością uchwały, a zalicza się do tego naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny, nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 ). Nie zmieniało to jednak generalnej oceny Sądu o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia przepisów oraz całkowitą dezintegrację zaskarżonego aktu, pomimo nieuwzględnienia w całości argumentacji skarżącego Prokuratora Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przy czym zaznaczyć należy, iż zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego zgodnie z art. 94 ust.1 u.s.g. podlegała stwierdzeniu nieważności mimo upływu jednego roku od daty jej podjęcia.