IV SAB/Wa 171/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpatrzenia odwołania wskazanego w pkt 1 sentencji wyroku dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 800 (osiemset) złotych, 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 171/16 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie profesjonalny pełnomocnik M. P. zarzucił bezczynność Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2015 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2318 ha, [...], obręb [...]. Wywodząc skargę pełnomocnik Skarżącej wniósł o: 1) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy, tj. rozpoznania odwołania Strony w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt przez Sąd wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2) stwierdzenie, że bezczynność Organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.); 3) wymierzenie Organowi grzywny w kwocie 7.000,00 zł (na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.); 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych (na podstawie art. 200 P.p.s.a.). Uzasadniając wniesioną skargę, pełnomocnik Skarżącej podał, że do Ministra Infrastruktury i Budownictwa Organ I. instancji przekazał odwołanie Skarżącej w dniu 27.07.2015 r. Z powodu braku odpowiedzi na złożone odwołanie, a także braku informacji o przyczynie bezczynności Organu II. instancji, Skarżąca pismem z dnia 07.01.2016 r. wezwała Organ do usunięcia naruszeń prawa, przekazano je do Ministra Budownictwa i Infrastruktury - wg właściwości - w dniu 22.01.2016 r. (reorganizacja Ministerstwa Rozwoju i Infrastruktury). Pomimo upływu przeszło 60 dni, od dnia wystosowania wezwania, skarżony Organ nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy i wydania decyzji. Minister Budownictwa i Infrastruktury nie wydał decyzji w sprawie, jak również nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia. Jak podkreślono w skardze, sprawa dotyczy postępowania odwoławczego, a Organ nie musiał podejmować żadnych czynności w celu zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Działania Organu ze względu na charakter postępowania odwoławczego zmierzały przede wszystkim do kontroli aktu wydanego przez Organ I. instancji, w tym do oceny materiału dowodowego, a nie jego zgromadzenia. Strona Skarżąca – jak podniesiono w skardze - nie była informowana o stanie sprawy oraz o planowanym terminie jej zakończenia. Nie otrzymała również od Organu żadnych wyjaśnień odnośnie przyczyny powstania zwłoki. Skarżąca w drodze telefonicznej próbowała uzyskać informacje odnośnie stanu sprawy, jednakże dwukrotnie została zbyta. Organ przy każdej rozmowie wskazywał inny (odległy) termin, w którym Strona mogłaby uzyskać jakiekolwiek informacje o stanie sprawy i podjętych czynnościach. Podczas rozmowy telefonicznej 23.03.2016 r. została poinformowana, iż planowany termin zakończenia sprawy to czerwiec 2016 r. Wobec tego pismem z dnia 07.01.2016 r. Skarżąca zwróciła się do Organu odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i o podjęcie czynności w sprawie. Wobec tego - jak podniósł pełnomocnik - wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. W skardze podniesiono też, że w czasie, gdy akta sprawy znajdowały się już przed Organem odwoławczym zdezaktualizowały się operaty szacunkowe dotyczące spornej nieruchomości - zarówno operat szacunkowy dot. ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości przedstawiony przez Stronę, jak też sporządzony na zlecenie Organu I. instancji. Wywiódł zatem, że wskazana okoliczność świadczy dodatkowo o negatywnych konsekwencjach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie przez Organ odwoławczy, które to konsekwencje spowodują konieczność opracowania nowych operatów i wpłyną na wydłużenie postępowania, które miałoby nastąpić po ewentualnym uchyleniu decyzji przez Organ II. instancji. Wobec tego uważa, że grzywna w niniejszym przypadku spełni swą funkcję represyjną i jednocześnie dyscyplinującą - stanowiąc środek zapobiegający bezczynności Organu w przyszłości w podobnych sprawach. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że w celu rozpatrzenia odwołania musiał przeanalizować materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Stan prawny nieruchomości weryfikowany był w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Szczególną uwagę Organ poświęcił analizie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz kontroperatu z dnia [...] października 2014 r. Weryfikowano sposób przeprowadzenia wyceny nieruchomości, w tym przeprowadzoną analizę rynku, dobór nieruchomości porównawczych oraz cech rynkowych wpływających na cenę nieruchomości. Prawidłowość wyselekcjonowania przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych, a zwłaszcza ocena ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, oceniane były w oparciu o dane dostępne na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl. Szczególną uwagę Organ zwrócił na kwestie prawidłowości wyceny ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego - służebności przesyłu. Minister wyjaśnił także, iż w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziałach Odszkodowawczych spraw jest ponad 2000, a referentów prowadzących sprawy tylko 13-tu. Jak wyjaśnił, niniejsza sprawa należy do bardziej skomplikowanych. Żadna z wymienionych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi - ok. 150) tym, iż mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z k.p.a. W sprawach takich strony są jednak informowane o przyczynach opóźnienia i przewidywanym terminie załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 k.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, iż organ pozostaje w bezczynności - ewentualnie przewlekłości, a tym bardziej, iż pozostaje w tym stanie w stopniu rażącym. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował także, iż decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ pierwszej instancji. W wyniku wydania już decyzji w sprawie przez Organ odwoławczy, pełnomocnik Skarżącej wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W pozostałej części zarzuty swe podtrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Nadto skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Należy nadmienić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania : 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 P.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu, w myśl art. 120 P.p.s.a., sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy we wskazanym trybie potwierdzić należy, że Minister w chwili wyrokowania nie pozostawał już w bezczynności. Żądanie rozpoznania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniesionego przez Skarżącą odwołania stało się bezprzedmiotowe, wobec wydania decyzji w dniu [...].05.2016 r. nr [...] - stąd w tym zakresie należało postępowanie umorzyć (pkt 1 sentencji wyroku). Okoliczność tę przyznał pełnomocnik Skarżącej. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że artykuł 35 § 3 k.p.a. stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Natomiast w myśl § 5 art. 35 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Minister w niniejszej sprawie nie wykazał, aby po wniesieniu przez Skarżącą odwołania do Ministerstwa (od 3.08.2015 r. do 4.05.2016 r.) w sposób ciągły miały miejsce okoliczności wskazane w § 5 art. 35 k.p.a., przy czym ich zaistnienie nie wynika też z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych tej sprawy. Niewątpliwie Organ odwoławczy - jako zobowiązany w myśl art. 15 K.p.a. do ponownego wnikliwego rozpoznania sprawy w jej całokształcie - musi dysponować odpowiednią ilością czasu na przeprowadzenie koniecznych w niej ustaleń. Przedmiotowa sprawa należała do dość skomplikowanych. Organ odwoławczy jednakże, w myśl art. 35 § 3 K.p.a., zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w ciągu miesiąca. Gdyby było to niemożliwe w tym terminie, winien był zastosować art. 36 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy nie ma śladu świadczącego o tym, że tego obowiązku dopełnił (także poprzednik prawny Ministra - Minister Infrastruktury i Rozwoju). W razie zatem gdyby nie było możliwe dotrzymanie owego miesięcznego terminu, Organ zobowiązany był do zawiadomienia o tym Skarżących - w myśl art. 36 § 1 K.p.a. – oraz do podania przyczyn zwłoki i wskazania terminu załatwienia sprawy. Tego obowiązku zarówno Minister Infrastruktury i Rozwoju jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dopełnili. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika też, by przed wydaniem decyzji w sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa podejmował jakieś czynności w sprawie. W tym okresie miała więc miejsce bezczynność Ministra, która w ocenie Sądu miała charakter rażący (Skarżąca próbowała się dowiedzieć czegoś o swej sprawie telefonicznie, ale była zbywana). W aktach administracyjnych sprawy nie ma notatek służbowych świadczących o przeprowadzanych ze Skarżącą rozmowach informacyjnych. O charakterze rażącym tej bezczynności przesądziło więc zaniechanie spełnienia wymogów z art. 36 k.p.a. (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) oraz powstała bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniesionego odwołania. Sądowi z urzędu jest wiadome, że do 07.12.2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mógł upoważnić swych pracowników do podjęcia czynności w sprawie. Brak było w tym okresie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie takie zostało wydane dopiero w dniu 07.12.2015 r. i opublikowane w Dz. U. z dnia 8.12.2015 r. (poz. 2080). Zatem jakkolwiek co do zasady, do okoliczności objętych przepisem art. 35 § 5 K.p.a. nie można zaliczyć zmian organizacyjnych i przekształceniowych w Ministerstwie, czy problemów kadrowych, to brak udzielenia stosownych upoważnień (brak podstawy normatywnej do działania) za taką okoliczność winien zostać uznany. Jednakże po uchwaleniu wskazanego rozporządzenia, nic nie wskazuje na to, by Minister Infrastruktury i Budownictwa wystąpił z pismami mającymi na celu zgromadzenie koniecznego do rozpoznania sprawy materiału dowodowego, czy tez zlecał jakieś czynności w sprawie. Nie podjął też działań informacyjnych. Niewątpliwie złożenie w dniu 22.01.2016 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wezwania do usunięcia naruszenia prawa mogło wywołać zamierzony skutek, ale tak się nie stało. Decyzję uchylającą Minister wydał dopiero [...].05.2016 r. Sąd – stwierdzając, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w bezczynności przez okres kilku miesięcy, przy czym zaniechał zastosowania art. 36 k.p.a. - uznał, że powstała bezczynność w tym konkretnym stanie faktycznym, miała charakter rażący. Skutkowało to zasadnością wymierzenia Organowi grzywny w wysokości 800 zł, jako adekwatnej do stopnia naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.) oraz przepisów o terminowym załatwianiu spraw (art. 35 §§ 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a.). W tym przedmiocie orzeczono w pkt. 4 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego (w pkt. 5 sentencji wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową w kwocie 17 zł (pkt. 5 sentencji wyroku).