II SA/Op 445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 21 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kędzierzynie – Koźlu z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego J. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. J., zwanego dalej również skarżącym, jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w Opolu z dnia 21 lipca 2016 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z siedzibą w [...] z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W dniu 15 czerwca 2015 r. M. J. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015. W dniu 13 maja 2016 r. J. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu postanowienie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po synu M. J. Następnie w dniu 16 maja 2016 r. skarżący złożył do organu pierwszej instancji wniosek na rok 2015 o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika wraz z prawomocnym postanowieniem Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku oraz odpisem skróconego aktu zgonu syna. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kędzierzynie-Koźlu z siedzibą w [...] odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.]), zwanej dalej w K.p.a., w związku z m.in. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu postanowienia organ, powołując się na treść art. 27 ust. 2 ustawy, stwierdził, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w dniu 16 maja 2016 r., tj. po upływie terminu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W ocenie organu, upływ terminu, który nie podlega przywróceniu, należy zaliczyć do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., powodujących, że postępowanie o przyznanie płatności nie mogło być wszczęte. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. J. podniósł, że nie został poinformowany o terminie złożenia wniosku o przyznanie płatności po śmierci syna. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2016 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił stan faktyczny sprawy i zacytował przepis art. 27 ustawy, podkreślając, że spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce, składając wniosek w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, a termin ten nie podlega przywróceniu. Dalej, organ stwierdził, że otwarcie spadku nastąpiło w dniu [...], tj. w dniu śmierci syna skarżącego. Termin na złożenie wniosku pozwalającego na wstąpienie w miejsce spadkodawcy do postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności upłynął zatem w dniu [...]. Natomiast skarżący złożył wniosek w dniu 16 maja 2016 r., czyli po upływie terminu przewidzianego w art. 27 ust. 2 ustawy. Organ za prawidłowe uznał stanowisko, że termin na złożenie wniosku transferowego jest nieprzywracalny, o czym stanowi art. 27 ust. 10 ustawy. Zdaniem organu, nawet przy założeniu, że powyższy termin podlegałby przywróceniu, treść zażalenia nie pozwala na przyjęcie, iż spełnia ono przesłanki do zakwalifikowania go jako wniosku o przywrócenie terminu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwołał się do art. 3 ust. 3 ustawy i wyjaśnił, że obowiązki informacyjne organu ograniczone są do sytuacji, gdy strona złoży stosowne żądanie w tym zakresie, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, że procedura przyjęcia wniosku ogranicza się do sprawdzenia kompletności podania, a ustalenie zachowania terminu jest już etapem weryfikacji załączonych do sprawy dokumentów i ich zestawienia z treścią przepisów, czego nie sposób wykonywać przy przyjęciu wniosku w obecności rolnika. Poza tym dowodził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący po raz pierwszy zgłosił się w Biurze Powiatowym ARiMR z informacją o śmierci syna w dniu 13 maja 2016 r., a więc już po upływie 7-miesięcznego terminu na złożenie wniosku transferowego. Organ pierwszej instancji nie miał więc możliwości poinformowania skarżącego o obowiązku dochowania tego terminu. W skardze na powyższe postanowienie J. J. ponownie podniósł, że nie został poinformowany o terminie na złożenie wniosku o przyznanie płatności po śmierci syna. Wskazał, że udzielenie przez organ informacji w powyższym zakresie pozwoliłoby mu na złożenie odpowiednich dokumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały przez skarżącego podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 21 lipca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 czerwca 2016 r., którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2015 w przypadku śmierci rolnika. Odmowę wszczęcia postępowania oparto o przepis art. 61a § 1 K.p.a., zatem w pierwszym rzędzie Sąd badał, czy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z komentowanej regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Celnie również wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 491/14, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Na akceptację zasługuje też pogląd, że z treści omawianego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 K.p.a. powinno być więc ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12). Zdaniem Sądu, przedstawiona w kontrolowanych aktach argumentacja nie świadczy o wystąpieniu wskazanych wyżej przypadków uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli: 1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek; 2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych do zwierząt, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności; 3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności. W przypadku, o którym w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku (art. 27 ust. 2 ustawy). Do wniosku spadkobierca rolnika dołącza: 1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo 2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku: a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku: - potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo - potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo kopią tego potwierdzenia potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, albo 3) zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Termin, o którym mowa w ust. 2 art. 27 ustawy, nie podlega przywróceniu (art. 27 ust. 10 ustawy). Z przytoczonej regulacji wynika, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika spełniającego warunki określone w ustawie, o ile spadkobierca w ustawowym terminie złoży stosowny wniosek wraz z dokumentacją. Wola spadkobiercy kontunuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednim wnioskiem spadkodawcy nie inicjuje jednak nowego postępowania, ponieważ spadkobierca przystępuje do dotychczasowego postępowania, ubiegając się o płatność w zakresie określnym przez zmarłego rolnika. Natomiast skuteczność dokonania czynności przez spadkobiercę ograniczona została terminem, którego upływ uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, wstąpienie do postępowania i uzyskanie płatności bezpośrednich. Akta administracyjne potwierdzają, że skarżący podjął działania świadczące o zamiarze wstąpienia do postępowania w sprawie o przyznanie płatności na 2015 rok, zainicjowanego w dniu 15 czerwca 2015 r. wnioskiem jego syna M. J., który zmarł w dniu [...]. Skarżący przedłożył bowiem w dniu 13 maja 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR postanowienie z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po synu M. J.. Następnie w dniu 16 maja 2016 r. złożył wniosek na rok 2015 o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika wraz z prawomocnym postanowieniem Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku oraz odpisem skróconego aktu zgonu syna. Organ, badając spełnienie przesłanki w zakresie dochowania terminu określonego w art. 27 ust. 2 ustawy, stwierdził, że skarżący uchybił temu terminowi. W tym zakresie organ wyjaśnił, że otwarcie spadku nastąpiło w dniu [...], tj. w dniu śmierci syna skarżącego. Termin na złożenie wniosku pozwalającego na wstąpienie w miejsce spadkodawcy do postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności upłynął zatem w dniu [...]. Natomiast skarżący złożył wniosek w dniu 16 maja 2016 r. W ocenie Sądu, upływ terminu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy, nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny dającej podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, ponieważ wniosek skarżącego był wyrazem jego woli przystąpienia do postępowania już wszczętego wnioskiem syna z dnia 15 czerwca 2015 r. Przypomnienia również wymaga, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest jedynie aktem o charakterze formalnym, w którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie oceniły wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, lecz zajęły merytoryczne stanowisko w kwestii niedochowania przez skarżącego terminu na złożenie wniosku transferowego. W szczególności organy badały okoliczności faktyczne i sytuację prawną skarżącego w świetle art. 27 ustawy. Tak więc, oceniając materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącego, organy rozstrzygnęły o meritum jego żądania, natomiast procesowo zdecydowały o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów niewątpliwie narusza w istotny sposób art. 61a § 1 K.p.a., zastrzeżony - co jeszcze raz należy powtórzyć - tylko dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W ocenie Sądu, stwierdzenie przez organ, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności mogło nastąpić tylko w formie indywidualnej decyzji administracyjnej. Materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 27 ust. 2 ustawy powoduje, że dokonanie czynności po jego upływie jest bezskuteczne. Organ, wyrażając stanowisko w tej kwestii, nie może więc wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącego w zakresie możliwości przyznania płatności. Z powyżej wskazanych powodów kontrolowane postanowienia organów obu instancji są wadliwe, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania. Niezależnie do powyższego, za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący niepoinformowania skarżącego o terminie wymaganym dla skutecznego złożenia wniosku transferowego. Zgodne bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, w postępowaniach w sprawach indywidualnych dotyczących płatności bezpośrednich, rozstrzyganych w drodze decyzji, organ administracji publicznej udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ udziela zatem informacji, gdy wystąpi o to strona. Powołany przepis znacznie ogranicza tzw. obowiązek informacyjny organu w tych sprawach, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie zwracał się z prośbą o udzielnie informacji w kwestii przedmiotowego terminu. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił postanowienia organów obu instancji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.