VII SA/Wa 2860/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Państwowej Szkoły Muzycznej I st. im. [...] w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015r, znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 ( Dz. U. z 2015 r., poz. 702) po rozpatrzeniu odwołania Z. F. oraz Starosty [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r, którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999 , Nr [...] i orzekł, że decyzja Starosty [...] z dnia 1 lutego 1999 , Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta [...] decyzją z [...] lutego 1999 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i Z. F. pozwolenia na przebudowę części mieszkania na lokal handlowy i rozbudowę budynku gospodarczego z przystosowaniem na cele mieszkalne na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...], położonych w N. przy [...]. Następnie po przeprowadzeniu na wniosek Państwowej Szkoły Muzycznej I stopnia im. [...] w N. postępowania nadzorczego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999r, nr [...] z uwagi na rażące naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Mianowicie z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzja wynika, że poza adaptacją pomieszczeń i rozbudową budynku, które realizowane będą na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...] przewidziane są także roboty budowlane polegające na ocieplaniu ściany usytuowanej w granicy z działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa i oddaną w trwały zarząd Państwowej Szkole Muzycznej I stopnia im. [...] w N.. Ocieplenie tej ściany styropianem o grubości 10 cm zostało zaprojektowane na działce nr [...], co do której inwestor nie przedłożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999 r., w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie ocieplenia ściany wschodniej, usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisu oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowe roboty budowlane zostały przewidziane do realizacji na terenie działki nr ew. [...], wobec której inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania na cele budowlane. Działka ta stanowiła własność Powiatu [...], a obecnie należy do Skarbu Państwa, przy czym jej trwałym zarządcą została ustanowiona Państwowa Szkoła Muzyczna I stopnia w N.. Zdaniem organu nadzorczego udzielenie pozwolenia na budowę na działce, w stosunku do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane, wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, godząc jednocześnie w prawo własności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając kontrolowana decyzję wskazał, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń zawartych w decyzji Burmistrza N. z dnia [...] lipca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji części mieszkania na działalność handlową oraz rozbudowie budynku gospodarczego, którą to decyzję inwestorzy dołączyli do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu rozbudowa budynku gospodarczego została zaprojektowana w kierunku wschodnim w głąb działki inwestycyjnej nr [...]. Projekt budowlany nie przewidywał wykonania opaski betonowej wzdłuż wschodnich, zewnętrznych ścian istniejących budynków gospodarczych, usytuowanych w granicy z działką nr [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1998r, Nr [...] wyraził zgodę na zmianę wyglądu elewacji przedmiotowego budynku oraz na rozbudowę oficyny budynku. Pomimo, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej zaprojektowanego ocieplenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa tym niemniej w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 16 lat od jej wydania oraz w okolicznościach niniejszej sprawy – tj. w sytuacji gdy Państwowa Szkoła Muzyczna I stopnia w N.na taką formę i takie usytuowanie inwestycji godziła się i której nie kwestionowała przez ponad 11 lat pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, oraz naruszałaby elementarne poczucie sprawiedliwości. Organ powołał się na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat. Wskazał też, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Państwowa Szkoła Muzyczna I stopnia w N.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji i art. 156 § 2 k.p.a., polegające na arbitralnym ustaleniu, iż upływ 16 lat od wydania decyzji, a 12 lat od przeniesienia szkoły skarżącej do budynku na działce [...] (dawnej [...]) wypełnia dyspozycję art. 2 Konstytucji i uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a także pominięcie istotnej okoliczności, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] została wydana pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r, znak: [...] wydaną w trybie nadzoru. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999 , Nr [...] w części dotyczącej zaprojektowanego ocieplenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażąco naruszony został art. 32 ust 4 pkt 2 w związku z art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999 , Nr [...] przewidziano roboty budowlane polegające na ocieplaniu ściany usytuowanej w granicy z działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa i oddaną w trwały zarząd Państwowej Szkole Muzycznej I stopnia im. [...] w N.. Ocieplenie tej ściany styropianem o grubości 10 cm zostało zaprojektowane na działce nr [...], co do której inwestor nie przedłożył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Pomimo stwierdzenia, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej ocieplenia ściany obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie od daty wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999 , Nr [...] upłynął okres 16 lat, a skarżąca nie kwestionowała decyzji od ponad 11 lat dlatego zgodzić należy się z organem, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji naruszałoby gwarancję bezpieczeństwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji wywodzącą się z zasady ochrony praw nabytych oraz zaufania do demokratycznego państwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontekście przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego trafnie ocenił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 1999 r., Nr [...] wskazując okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm) skargę oddalił.