II SA/Sz 777/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. K., B. I., T. R., W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. C. K., I. S. – K., W. K., J. S. – K., T. R., T. R., B. I., i A. I. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] r. ustalającej na rzecz M. i D. B. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-składowego na potrzeby rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno- biurowym, na terenie działki nr [...] położonej w Ł., gmina P. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy P. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji nie sporządził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i której ustalenia pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej. Za taką analizę nie można bowiem uznać znajdującego się w aktach postępowania dokumentu noszącego nazwę "wynik analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w Ł., gm. P., sporządzonej na podstawie opisu cech zabudowy na obszarze analizowanym", gdyż dokument ten nie zawiera jakichkolwiek ustaleń dowodowych, stanowi jedynie opis zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, dokument ten nie został również opatrzony podpisem osoby go sporządzającej. W szczególności brak jest graficznej części analizy urbanistycznej - brak właściwej mapy z zakreślonym obszarem analizy. Brak sporządzenia wskazanej analizy urbanistycznej jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), dającym w konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...] r. D. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że brak jest definicji rażącego naruszenia prawa, w związku z czym należy odwołać się do rozumienia tego pojęcia ukształtowanego przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę. Dalej wskazał, że przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającą na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dalej wnioskodawca zacytował poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych na okoliczność: rozumienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", wyrażonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakresu ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy, sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Z tożsamym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakowym co do treści wystąpiła M. B. Wniosku jednak nie podpisała, a na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do uzupełnienie podpisu na wniosku w zakreślonym terminie - nie odpowiedziała. Wniosek ten Kolegium pozostawiło bez rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję tego organu z dnia 6 lipca 2015 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. Nr [...]z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości są chybione, gdyż nie odnoszą się do kwestii, na której Kolegium oparło swoją konkluzję o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Wójta Gminy P. Kolegium stwierdzając nieważność ww. decyzji wskazało, że w sposób rażący narusza ona przepisy postępowania, gdyż w istocie Wójt Gminy P. nie przeprowadził postępowania dowodowego, dającego postawę dla ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazują na błędne rozumienie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", w szczególności na błędnym rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy, której to wykładni Kolegium nie dokonywało. Zdaniem Kolegium, również zarzut naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7 i 80 K.p.a.) jest zupełnie chybiony. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracyjny. Mianowicie, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie - nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Wobec tego przedmiotem rozważanego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją Wójta Gminy P. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Pomimo jednak, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są chybione, nie zwalniało to Kolegium od ponownej oceny kwestionowanej decyzji Wójta Gminy P. z punktu widzenia przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. I tak, Kolegium kwalifikowanej wady prawnej decyzji Wójta Gminy P. dopatrzyło się w braku sporządzenia w postępowaniu zakończonym tą decyzją analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut ten wiąże się z zakwestionowaniem przez Kolegium poprawności przeprowadzonego przez Wójta Gminy P. postępowania dowodowego, dającego podstawę do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tej oceny. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, wydanych w toku postępowania administracyjnego, decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Przyczyną powstania tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Skoro z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, a ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić natomiast wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z licznymi uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które Kolegium zaaprobowało, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Natomiast taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy P. było prowadzone postępowanie dowodowe oraz była sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wynik jako dokument znajduje się w aktach postępowania. Co prawda można mieć zastrzeżenia do tego dokumentu, jak również do braku w aktach postępowania prawidłowej graficznej analizy urbanistycznej, jednakże nie można postawić zarzutu, że postępowanie dowodowe w ogóle nie było prowadzone, a analiza urbanistyczno-architektoniczna nie była wykonana. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wyprowadziło wniosek o kontynuacji funkcji zabudowy. Obecnie weryfikacja tego wniosku zmierzałaby do ponownej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i ponownej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, także pozostałe zarzuty formułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. Ewentualne nieprawidłowe doręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania (uchybienie procesowe) nie wpływa na ważność decyzji, może natomiast skutkować wznowieniem postępowania. Organ zauważył, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako dokument nie będący zbiorem przepisów powszechnie obowiązujących, nie ma zastosowania do postępowań w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnoszone we wniosku kwestie: oceny czy uzbrojenie terenu inwestycji było wystarczające dla planowanego zamierzenia, analizy wymaganej ilości miejsc postojowych - są zagadnieniami ocenianymi na etapie ustalania warunków zabudowy. Wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora prowadzić musi do wniosku, że te warunki organ pierwszej instancji ocenił jako spełnione. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji okoliczności te nie mogą być ponownie oceniane. Do wnioskowanej inwestycji nie miały również zastosowania przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, odnoszące się do zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło zatem do wniosku, że w decyzji tego organu z dnia [...] r. nieprawidłowo oceniono zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P., gdyż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Pismem z dnia [...] r. C. K., T. R., B. I. i W. K. złożyli skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., w sytuacji gdy doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., w sytuacji gdy przy jej wydaniu do szło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieopatrzenie podpisem wyniku analizy planistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o ustalenie warunków zabudowy, - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., w sytuacji gdy przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 109 K.p.a. w związku z art. 42 K.p.a. i art. 43 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu wspólnie do obojga małżonków w jednym piśmie, tj. do J. i J. K. i M. i R. G. - art. 6-8 K.p.a. poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r., - art. 77 § K.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wyrażonym w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy). Badając legalność zaskarżonego orzeczenia sąd administracyjny ocenia czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: "P.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. - dalej: K.p.a.) organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymagała w pierwszej kolejności ustalenia znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W doktrynie i orzecznictwie wyróżnia się dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1, s. 66-71): jedno uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (ujęcie normatywistyczne) oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy skutków społeczno-gospodarczych aktu nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności (ujęcie oparte na wykładni funkcjonalnej). Z uwagi na konieczność pełnego badania zaskarżonego aktu, Sąd rozważył - z obu przedstawionych punktów widzenia - czy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje "rażąco" naruszały prawo. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ konkretyzuje ogólne uprawnienie inwestora do zabudowy terenu, rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a wymaganiami zabudowy określonymi prawem. Nastąpiłoby to zatem, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu. Na tego rodzaju naruszenia strona może zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące jej środki zaskarżenia. Późniejsze podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (gdy decyzja stała się ostateczna), jeżeli nie było działaniem sprzecznym z prawem (przeciwko treści prawa), nie daje już podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jakkolwiek, należy wskazać, że ustalając warunki zabudowy na wniosek M. i D. B., organ nie opracował analizy urbanistycznej w sposób prawidłowy, to jednak nie można na tej podstawie twierdzić, że tak wydana decyzja ostateczna ex definitio przeczy prawu. Wydano ją z naruszeniem prawa, co ewentualnie uzasadniałoby jej uchylenie w toku instancyjnym lub przez sąd administracyjny, ale nie jest to naruszenie pozwalające na wyeliminowanie jej z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności. Sąd zwraca również uwagę, iż co do zasady przyjmuje się, że przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. powinny wynikać z samej decyzji, a nie wiąże się ich z postępowaniem zmierzającym do jej wydania. Tymczasem zarzuty kierowane przez skarżących pod adresatem decyzji objętych postępowaniem dotyczyły przede wszystkim naruszenia procedury administracyjnej (art. 6-8, 77 § 1, 107 § 1 i 109 K.p.a.) i jako takie nie świadczyły o sprzeczności z prawem samej decyzji. Stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniają również wywołane przez nie skutki społeczno- gospodarcze. Warunki zabudowy zostały określone w wymaganym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakresie, a decyzja, pomimo braku w aktach sprawy prawidłowej graficznej analizy urbanistycznej, stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, za organem, że ewentualne nieprawidłowe doręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania (uchybienie procesowe) nie wpływa na ważność decyzji, może natomiast skutkować wznowieniem postępowania. Mając na względzie, iż z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało ocenić jako prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.