I SA/Wa 1802/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. M. D. wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę H. S. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na H. S. na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. z uwagi na przekroczenie progu dochodowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. D. kwestionując sposób wyliczenia dochodu, który nie uwzględnia zmiany wymiaru czasu pracy, skutkującej trwałym obniżeniem uzyskiwanego dochodu w 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę niniejszą wskazało, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195). Organ odwoławczy przywołał treść przepisów tej ustawy i podniósł, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom wskazanym w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł. Ustawa opiera się w obliczeniu dochodu przypadającego na członka rodziny na dochodach z roku bazowego, którym jest rok 2014. W przepisach ustawy przewidziana jest jednak możliwość korekty tych dochodów poprzez wprowadzenie definicji dochodu uzyskanego i utraconego. W ocenie Kolegium z definicji dochodu utraconego wynika, że jedynie utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi w świetle przepisów ustawy utratę dochodu, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że obniżenie wysokości wynagrodzenia skarżącej wskutek zmiany umowy o pracę w części dotyczącej wymiaru czasu pracy z całego etatu na ½ etatu jest utratą dochodu w rozumieniu przepisów ustawy. Organ II instancji stoi na stanowisku, że zmiana warunków polegających na zmniejszeniu wymiaru czasu pracy nie ma znaczenia i nie ma wpływu na ustalenie dochodu w niniejszej sprawie, nie obejmuje bowiem ona okresu poprzedzającego okres świadczeniowy. Zmiana wysokości wynagrodzenia w 2015 r. będzie uwzględniona przy wyliczeniu dochodu na następny okres świadczeniowy. Kolegium ustaliło, że M. D. w roku 2014 osiągnęła dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł oraz otrzymała alimenty na córkę w kwocie [...] zł, łącznie więc dochód rodziny wyniósł [...] zł tj. na osobę miesięcznie [...] zł. W tej sytuacji dochód rodziny przekroczył normę dochodu na osobę w rodzinie, a więc zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji należało uznać za prawidłowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę H. S. ewentualnie o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy orzekające dokonując analizy dochodów rodziny skarżącej wzięły pod uwagę wyłącznie dochód uzyskany w roku 2014 nie uwzględniając zmian jakie zaszły od tego czasu. Tymczasem skarżąca oprócz alimentów do miesiąca kwietnia 2015 r. otrzymywała wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę w wysokości [...] zł netto miesięcznie, a od maja 2015 r. uzyskuje wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto miesięcznie w związku ze zmniejszeniem wymiaru czasu pracy do ½ etatu. W ocenie skarżącej należy przyjąć, że część dochodu jej rodziny została utracona w sposób faktyczny i bezpowrotny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. poprzez błędną wykładnię w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, zwana dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2). W myśl art. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przysługuje ono jednak na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Pierwszy okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. (art. 18 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy). W tym przypadku rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2 ustawy). Dochód utracony został zdefiniowany art. 2 pkt 19 ustawy, zaś dochód uzyskany w art. 2 pkt 20 ustawy. Są to definicje legalne tych pojęć, co oznacza, że tylko opisane we wskazanych normach sytuacje traktuje się na potrzeby ustawy jako uzyskanie bądź utratę dochodu. Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszenia jej wykonywania, f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do ich płacenia lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego. Wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego, podobnie jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 ustawy). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem szeregu unormowań zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwłaszcza w art. 7 ustawy jest ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. Co istotne, uwzględnienie dochodu utraconego, jak i uzyskanego, sposób ich obliczania muszą zostać ustalone w sposób przewidziany w ustawie. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Wskazać należy, że pojęcie utraty dochodu rozumiane jako utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej występuje zarówno nie tylko w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r., ale i w ustawie o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518), oraz w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169). Zatem sposób rozumienia powyższego pojęcia przyjęty na tle innych ustaw może być przydatny przy wykładni przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. SKO przedstawiając wykładnię powyższego pojęcia odwołało się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi, zmniejszenie wynagrodzenia w ramach tego samego stosunku pracy nie może być rozumiane jako utrata dochodów. Sąd wskazuje jednak, że możliwa jest jednak również inna wykładnia tego pojęcia. W wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt. I OSK 759/12 NSA wskazał, że skoro ustawodawca definiuje, że pod pojęciem utraty dochodu należy rozumieć utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to to ostatnie pojęcie obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do zmiany tej dochodzi na podstawie wypowiedzenia zmieniającego. Z powyższego wynika, że zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy może być rozumiana jako utrata dochodu w rozumieniu zarówno ustawy o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów, ustawy oświadczeniach rodzinnych czy też w stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Pogląd powyższy został przyjęty i zaaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu przywołać można wyrok z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt. II SA/Łd 596/16) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w którym wskazano, że nie można wywieść, iż utrata dochodu ma się odnosić wyłącznie do przypadków całkowitej utraty dochodu. Nie można zatem ograniczać tego pojęcia do sytuacji, gdy z dnia na dzień podmiot traci całkowicie dochód i pozostaje bez środków do życia. Z uwagi na powyższe należy opowiedzieć się za szerokim rozumieniem pojęcia utraty dochodu. Jako utratę dochodu należy zatem traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości spowodowanej chociażby zmianą warunków pracy, czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie zmianę spowodowaną zmniejszeniem wymiaru zatrudnienia do ½ etatu. Ograniczenie stosowania przywołanej definicji wyłącznie do sytuacji pozbawienia osoby uprawnionej całkowicie dochodu prowadziłoby do wyraźnej sprzeczności z dyrektywą ustawy, która nakazuje wspierać osoby ubogie oraz osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Jak podkreślił WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1124/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oznacza to, że już w dyrektywie ustawy ustawodawca kreśląc krąg osób uprawnionych do świadczeń w niej przewidzianych, nie ogranicza go do osób, które utraciły zatrudnienie, a więc bez dochodu. Zmiana wynagrodzenia na niższe, która powoduje ograniczenie środków pieniężnych rodziny, doprowadzając do trudnej sytuacji finansowej, a często do ubóstwa rodziny, jest utratą dochodu w pojęciu art. 2 pkt 17 ustawy. Podobnie pojęcie utraty dochodu wykładane było przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1324/07, WSA w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 194/13, 25 lutego 2016 r. II SA/Bk 758/15, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn.. akt. II SA/Po 411/15, WSA w Łodzi w wyroku z 28 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 62/15, (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy sposób wykładni Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela i przyjmuje za własny. W tej sytuacji organ I instancji obowiązany jest ponownie podjąć czynności zmierzające do ustalenia dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę. Uwzględni przy tym, iż od 1 maja 2015 r. zmniejszono wymiar czasu pracy skarżącej do ½ etatu i wynagrodzenie do kwoty [...] zł miesięcznie netto (zaświadczenie o zarobkach z dnia 25 lipca 2016 r.). W przypadku skarżącej doszło bowiem do częściowej utraty dochodu, ponieważ jak zostało to już wywiedzione, także zmiana wysokości uzyskiwanego dochodu z uwagi na zmianę warunków pracy stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy, gdyż niewątpliwie ma miejsce ograniczenie środków jakimi dotychczas strona dysponowała. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie dokonały wadliwej wykładni pojęcia– utrata dochodu, co rzutuje bezpośrednio na treść wydanych rozstrzygnięć. Ponownie rozpoznając sprawę organ, opierając się na wykładni tej definicji dokonanej przez Sąd, ustali dochód rodziny i oceni, czy strona skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające ją do przyznania świadczenia wychowawczego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.