I OZ 940/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 112/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w sprawie ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji postanawia oddalić zażalenie. P.K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2016 r. nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 12 września 2016 r. nr [...] o zwolnieniu go ze służby w Policji. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Wniosek ten nie został uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 112/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w świetle art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Przy czym chodzi tu o szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że omawiana instytucja odnosi się jedynie do takich zaskarżonych aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu, tj. nakazują stronie wykonanie nałożonego na nią obowiązku lub dokonanie określonej czynności podlegającej wyegzekwowaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Przez pojęcie "wykonania aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 136/09). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że akty administracyjne uchylające – ze względu na brak przedmiotu wykonania nie kwalifikują się do zastosowania wobec nich instytucji wstrzymania wykonania aktu. Sąd podał, że w zawisłej sprawie wnioskiem objęta jest decyzja kasatoryjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzja ta ze swej istoty nie podlega zatem wykonaniu i nie wymaga wykonania, gdyż nie jest źródłem żadnych obowiązków, nakazów czy zakazów. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnoprawnych i nie dotyka bezpośrednio sfery prawnej skarżącego. Jej konsekwencją jest rozpoznanie sprawy na nowo celem jej załatwienia. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, aby jej wykonanie stwarzało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił jednocześnie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OZ 707/07 i z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09). Tymczasem analiza skargi wskazuje, że skarżący nie zawarł w niej uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonego rozkazu personalnego, bowiem jego zarzuty skierowane są przeciwko temu rozkazowi i dotyczą kwestii merytorycznych, co nie jest tożsame z wykazaniem przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia P.K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie oraz wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2016 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. (błędnie podano art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie, pomimo że skarżący umotywował wniosek o wstrzymanie wykonania kwestionowanego postanowienia tym, że jego wykonanie, w momencie braku prawomocnego wyroku skazującego, pozbawia go przymiotu "nieposzlakowanej opinii" i naraża na społeczną krytykę. Ponadto zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, iż wstrzymanie wykonania w niniejszej sprawie dotyczy decyzji kasatoryjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, bowiem w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie wskazał, że przedmiotem wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2016 r. nr [...] jest akt o charakterze kasatoryjnym, to jednak stwierdzenie to nie miało wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Zasadniczym powodem odmowy przez Sąd pierwszej instancji wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w niniejszej sprawie był bowiem fakt, iż skarżący w żaden sposób nie uzasadnił swojego wniosku, a w konsekwencji nie wykazał, na czym konkretnie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków miałoby polegać. Skoro zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego nie zawierał uzasadnienia, to w konsekwencji uniemożliwiał dokonanie oceny, czy przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. zostały spełnione. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd w oparciu o konkretne dane mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego nie uzasadnił, a w konsekwencji nie wykazał, na czym konkretnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, że nie jest rolą Sądu domniemywanie w czym wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt II FZ 223/10, z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 73/11, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2988/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Okoliczności te w żaden sposób nie wynikają również z treści uzasadnienia skargi, zaś zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 28 listopada 2016 r. nr [...] Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji. Ponadto wyjaśnić należy, że przytoczenie okoliczności pozwalających Sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu, nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie, ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podkreślenia wymaga również, iż nawet w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 oraz z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w przepisie art. 61 § 3 P.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ szkoda poniesiona przez skarżącego nie ma charakteru nieodwracalnego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W świetle zaś art. 42 ust. 4 i 5 powołanej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo uposażenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3 tego przepisu, tj. policjantowi, który w razie przywrócenia do służby, mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu (pomimo częściowo błędnego uzasadnienia) i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.