II SA/Bk 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Pani J. J. (dalej powoływana także jako Skarżąca) wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna L. A. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad synem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza S., przyznał Skarżącej zasiłek rodzinny na okres od dnia 1 sierpnia 2016 r. do dnia 31 października 2016 r. w kwocie 89,00 zł miesięcznie i odmówił na powyższy okres przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem organu I instancji, Skarżąca jako osoba prowadząca działalność gospodarczą którą zawiesiła, nie ma prawa do urlopu wychowawczego, a zatem w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniona do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wyjaśniając, że zmiana przepisów prawa, umożliwiła osobom prowadzącym działalność gospodarczą, zawieszenie jej na czas sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Zdaniem Skarżącej jest to substytut urlopu wychowawczego na rzecz jednoosobowych przedsiębiorców sprawujących osobistą opiekę nad małym dzieckiem i zamierzone przez ustawodawcę podobieństwo obu instytucji przejawia się w takich rozwiązaniach jak wymóg zaprzestania prowadzenia działalności zarobkowej, wcześniejsze prowadzenie działalności przez okres co najmniej 6 miesięcy, zwieszenie działalności na okres 3 lat i nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 5 lat, opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że warunki przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego określone zostały przepisem art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej powoływana jako u.ś.r.). Zgodnie z jego treścią dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego przez okres wskazany w przepisie. Zdaniem Kolegium, zgodzić się należało z organem I instancji, że Skarżąca, jako osoba, która zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest osobą uprawnioną do urlopu wychowawczego, a w konsekwencji nie przysługuje jej wnioskowany dodatek. Kolegium podkreśliło, że przepisy u.ś.r. nie definiują pojęcia "korzystanie z urlopu wychowawczego", co rodzi konieczność ustalenia znaczenia tego pojęcia w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych posłużył się pojęciem znanym z innych aktów prawnych, które pozostają co najmniej w związku funkcjonalnym z regulacjami w zakresie świadczeń rodzinnych. Nie ulega wątpliwości, iż urlop wychowawczy jest instytucją prawa pracy. Zgodnie bowiem z art. 186 § 1 kodeksu pracy, prawo do urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem ma pracownik. Tym samym przyjąć należało, że na gruncie art. 10 u.ś.r. została wyraźnie zróżnicowana sytuacja prawna osób uprawnionych do urlopu wychowawczego, z osobami, które takich uprawnień nie posiadają, na co wyraźnie wskazuje zawężenie kręgu podmiotowego przez przesłankę "uprawnienia do urlopu wychowawczego". Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca wprowadzając od 1 września 2013 r. art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie znowelizował ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym samym nie można uznać, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje również osobom, które zawiesiły prowadzenie działalności gospodarczej z tytułu opieki nad dzieckiem. Kolegium, na potwierdzenie swego stanowiska, odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach, w szczególności wyroku WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r., II SA/Po 272/15 i WSA w Łodzi z 2 grudnia 2015 r., II SA/Łd 909/15. Na powyższą decyzję Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 10 u.ś.r. oraz art. 2 i 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca powołując się na zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji wskazała, że z brzmienia art. 10 u.ś.r. wynika, że przedsiębiorca i pracownik nie są równo traktowani przez prawo, w kwestii dodatków do świadczeń rodzinnych. Zdaniem Skarżącej niedopuszczalnym jest, aby w takich samych okolicznościach – sprawowania opieki nad dzieckiem, przedsiębiorca zawieszający prowadzenie działalności gospodarczej z tej przyczyny był pozbawiony dodatku do świadczenia, tylko z tego powodu, że nie jest pracownikiem i nie korzysta z urlopu wychowawczego. Cel zawieszenia działalności gospodarczej i cel urlopu wychowawczego są identyczne – sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Skarżąca podkreśliła, że przedsiębiorca tak jak i pracownik opłaca składki ZUS, a zatem powinny na takich samych zasadach korzystać ze świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczy spór w sprawie, pomiędzy Skarżącą a organami, sprowadzał się do oceny, czy Skarżąca spełnia warunki do przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Stan faktyczny w sprawie nie był sporny. Skarżąca, działając na podstawie art. 14a ust. 1d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.dz.g.), zawiesiła prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą, w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Na tej podstawie, w jej ocenie, powinien jej przysługiwać, podobnie jak pracownikom korzystającym z urlopu wychowawczego dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Odmienna interpretacja, zdaniem Skarżącej, stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa. W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska Skarżącej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (jak i decyzji ją poprzedzającej) stanowiły przepisy u.ś.r. określające warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania. Przepis art. 10 ust. 1 u.ś.r., konkretyzując materialne warunki nabycia prawa do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, stanowi, że przysługuje on matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "korzystanie z urlopu wychowawczego", co powoduje konieczność ustalenia znaczenia tego terminu nie w drodze wykładni językowej, ale w drodze wykładni systemowej, zgodnie z założeniem, iż ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych posłużył się pojęciem, którego treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcie występuje i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Urlop wychowawczy jest instytucją prawa pracy. Zgodnie z art. 186 § 1 kodeksu pracy prawo do urlopu wychowawczego (w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem) ma pracownik, który pozostawał w zatrudnieniu co najmniej 6 miesięcy. Do sześciomiesięcznego okresu zatrudnienia wlicza się poprzednie okresy zatrudnienia. Urlop wychowawczy udzielany jest na wniosek pracownika. Co do zasady przepisy u.ś.r. nie wprowadzają zróżnicowania w dostępie do uregulowanego tam zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od form nawiązania zatrudnienia jak i innych prac zarobkowych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 1302/09; dostępny w bazie CBOSA). W tym jednak przypadku ustawa zróżnicowała osoby uprawnione do urlopu wychowawczego z osobami, które takich uprawnień nie mają. Warto podkreślić, że ustawodawca wprowadzając przepis art. 14 a ust. 1d) u.s.dz.g. od 1 września 2013 r. znowelizował również ustawę o świadczeniach rodzinnych, ale nie dokonał zmian w analizowanym art. 10 ust. 1 u.ś.r. Nie uznał więc, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje również osobom, które zawiesiły działalność gospodarczą z tytułu opieki nad dzieckiem. Zawęził go jedynie do tych osób, które są uprawnione do urlopu wychowawczego. W ocenie Sądu nie ma podstaw do stosowania innej, szerszej wykładni pojęcia "uprawnionego do urlopu wychowawczego" i rozszerzania go również na osoby prowadzące działalność gospodarczą, które nie mają prawa tak do urlopów wychowawczych, jak i do urlopów wypoczynkowych w rozumieniu kodeksu pracy. Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono do osób uprawnionych do tego urlopu na podstawie kodeksu pracy, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma innej definicji tego pojęcia, bark jest podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 u.ś.r. dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą. Odnosząc się do zarzutów skargi, sprowadzających się do stwierdzenia, że zasady przyznawania dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego naruszając zasadę równości wobec prawa różnicując sytuację osób zatrudnionych (pracowników) oraz osób prowadzących działalność gospodarczą, w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny zajmował się już zróżnicowaniem sytuacji osób prowadzących działalność gospodarczą i pracowników. Wprawdzie nie dotyczyło to dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem ale innych świadczeń, tym niemniej, Trybunał uznał, że zróżnicowanie to nie narusza art. 32 Konstytucji. W wyroku z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt SK 66/06, Trybunał wskazał, że cecha, według której ustawodawca zróżnicował położenie osób pozostających bez pracy, jest prawnie relewantna. Bycie pracownikiem (lub pozostawanie w stosunku służbowym) i prowadzenie działalności gospodarczej, której jedną z cech jest ponoszenie ryzyka ekonomicznego, to dwie zupełnie różne sytuacje. W pewnym uproszczeniu można bowiem powiedzieć, że jeśli prowadzący działalność gospodarczą pozostaje bez pracy, stan ten zawsze ostatecznie stanowi wynik jego działalności i jest objęty ryzykiem towarzyszącym podjęciu tejże działalności. Inne jest położenie pracownika, który nie ma wpływu (przynajmniej decydującego) na funkcjonowanie przedsiębiorstwa swego pracodawcy i jest uzależniony od zewnętrznych decyzji ekonomicznych a nawet rozstrzygnięć ustrojowych czy politycznych. Osoby prowadzące działalność gospodarczą samodzielnie dysponują swoim czasem pracy, mogą (od 1 września 2013 r.) zawiesić prowadzenie tej działalności (tylko wtedy jeżeli nie zatrudniają pracowników) celem sprawowania opieki nad dzieckiem. Jeżeli zatrudniają pracowników takiej możliwości nie mają. Nie można więc uznać, że przepis art. 14a ust. 1 d) u.s.dz.g. wprowadził jakąkolwiek zamianę w zakresie rozumienia pojęcia "uprawnionego do urlopu wychowawczego" z art. 10 ust. 1 u.ś.r. i pojęcie to rozciągnął również na osoby prowadzące działalność gospodarczą niezatrudniające pracowników. Zaznaczyć należy, że analizowane zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Wskazać w tym miejscu należy chociażby wskazywanie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 909/15 czy WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 272/15. Podzielając powyższe poglądy, stwierdzić zatem należy, że art. 10 ust. 1 u.ś.r. ma zastosowanie włącznie do osób uprawnionych do urlopu wychowawczego (pracowników, po spełnieniu dodatkowych warunków), a zatem nie rozciąga się na osoby prowadzące działalność gospodarczą i zawieszające jej prowadzenie, z uwagi na sprawowanie opieki nad dzieckiem na podstawie art. 14a ust. 1d u.s.dz.g. W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.