IV SA/Gl 1184/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Specjalista Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Poradni [...] oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odwołania B.G. ze stanowiska Dyrektora Poradni [...] jako sprzecznej z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru w pierwszej kolejności odwołał się do podstawy prawnej kwestionowanej uchwały i do sposobu jej interpretowania w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności podkreślono, że występujący w tym przepisie zwrot "przypadków szczególnie uzasadnionych" należy interpretować w sposób zawężający, a uchwała odwołująca się do tej okoliczności winna zawierać uzasadnienie, w którym przedstawione zostaną okoliczności usprawiedliwiające skorzystanie z tej możliwości. W dalszej części uzasadnienia organ ten przybliżył stan faktyczny występujący w sprawie, a w szczególności treść motywów, którymi kierował się organ samorządu wyrażonych w uzasadnieniu do niej. Z treści uzasadnienia wynika, że jedyną przyczyną zastosowania wskazanego trybu był konflikt dyrektora z pracownikami kierowanej przez niego instytucji, który negatywnie wpływał na jej funkcjonowanie. Następnie organ nadzoru przystąpił do analizy prawnej poddanej jego ocenie uchwale i stwierdził, że organ samorządu terytorialnego nie wykazał występowania przypadku szczególnie uzasadnionego dającego podstawę dla podjęcia uchwały o takiej treści. Podkreślono, że przesłanki tej nie wyczerpuje wniesienie skargi przez pracownika na dyrektora takiej jednostki. Zdaniem organu nadzoru wykorzystanie przepisu wskazanego w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały musi być związane z sytuacją nadzwyczajną zupełnie wyjątkową stanowiącą, iż dalsze kierowanie daną instytucją przez tego dyrektora stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. Ponadto zaznaczono, że utrata zaufania organu prowadzącego szkołę lub placówkę do jej dyrektora wynikła z istniejącego w przedmiotowej Poradni konfliktu między dyrektorem a częścią rady pedagogicznej i zdaniem organu nadzoru powód ten nie jest wystarczający dla odwołania dyrektora przed upływem roku szkolnego. Na marginesie prowadzonych rozważań zaznaczono, że organ samorządu nie zapewnił zwalnianemu dyrektorowi możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Zarząd Powiatu [...], który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W motywach skargi podkreślono, że powodem odwołania B.G. z piastowanego stanowiska było: trwający i narastający konflikt pomiędzy Dyrektorem Poradni a częścią Rady Pedagogicznej, który pomimo mediacji z udziałem organu prowadzącego nadal się pogłębiał i nie rokował szans na pozytywne rozwiązanie; brak działań ze strony Dyrektora Poradni, które mogłyby doprowadzić do zawarcia porozumienia pomiędzy skonfliktowanymi stronami; wpływające od dłuższego czasu skargi na Dyrektora Poradni składane przez pracowników co skutkowało powstaniem złego wizerunku placówki w środowisku oraz powodowało niezadowolenie rodziców badanych dzieci; rozpatrzone przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu skargi pracowników Poradni na działalność Dyrektora oraz dezorganizacja pracy Poradni wynikająca z przedłużającego się konfliktu. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu uzyskał opinię [...] Kuratora Oświaty wymaganą stosowanym przepisem. W dalszej części skargi organ samorządu podniósł, iż organ nadzoru podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażony w wyroku z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 436/15 oraz innych wskazanych orzeczeń. Zdaniem skarżącego Zarządu w rozpoznawanej sprawie nie można odnosić się do tych orzeczeń, ponieważ sytuacja w rozpoznawanej sprawie jest specyficzna i związana z brakiem umiejętności obiektywnego kierowania zespołem ludzkim. Za nietrafny uznano zarzut braku umożliwienia B.G. udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ uczestniczyła w procesie oceny pracy jednostki, jej oraz zatrudnionych w niej pracowników. Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie dopuścił się naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów postępowania poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w tym zakresie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych akcentując, że przedmiotowa uchwała podjęta została w ramach swobodnego uznania administracyjnego po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zaprezentował w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów zamieszczonych w skardze wskazał, że nie powołano się w niej na takie okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zwolnienie dyrektora przed upływem okresu na jaki został zatrudniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że stosownie do postanowień art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Zatem organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały, wyłącznie wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem, a tym samym jedynie kryterium legalności, brane jest pod uwagę przy ocenie kontrolowanej uchwały. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odwołania z dniem 15 czerwca 2016 r. B.G. ze stanowiska Dyrektora Poradni [...] w Z. Jak wynika z akt administracyjnych zalegających w sprawie przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 31 sierpnia 2016 r., a zatem termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego upływa w dniu [...]r., a kwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało w dniu [...] r., czyli w ostatnim przewidzianym przepisami prawa dniu. Rozstrzygnięcie to zostało podpisane przez osobę uprawnioną i doręczone drogą elektroniczną Zarządowi Powiatu w Z. Motywy, którymi kierował się wskazany organ przybliżone zostały powyżej, zatem zbędne jest ich powielanie. W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy organ powiatu uprawniony był do wykorzystania regulacji przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ponieważ zdaniem organu nadzoru takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. W tej sytuacji niezbędnym jest przywołanie treści wskazanego przepisu, zgodnie z nim organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 przedmiotowej ustawy, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa powyżej, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, który powierzył stanowisko kierownicze w szkole lub placówce. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Stosownie do postanowień przywołanego przepisu wynikająca z niego możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego wymaga uprzedniego zwrócenia się do kuratora oświaty celem uzyskania jego opinii. Opinia tegoż organu nie jest dla organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze wiążąca, jest natomiast wymaganym elementem prowadzonej procedury. Rozstrzygnięcie w omawianym zakresie podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, przy jednoczesnym dostrzeżeniu, że ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem niedookreślonym, któremu w ramach prowadzonego postępowania musi zostać nadana treść. W orzecznictwie sądów administracyjnych problematyka szczególnie uzasadnionego przypadku przewidziana w przywołanym przepisie była wielokrotnie przedmiotem analizy, i tylko tytułem przykładu można odwołać się do stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym akcentuje się, że powinna to być wykładnia zawężająca do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania zadań dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1149/16, LEX nr 2105080). Zdaniem organu nadzoru w rozpoznawanej sprawie Zarząd Powiatu [...] w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały nie przedstawił takich argumentów, które w jego ocenie pozwalały na wykorzystanie postanowień art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji dysponując przedłożonymi aktami administracyjnymi oraz mając w polu widzenia treść przedmiotowego przepisu oraz występującą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjdzie stwierdzić, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Przystępując do analizy uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r. o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Przychodni [...] w Z. należy skupić się na dwóch kwestiach. Pierwszą z nich jest to, czy dopełniony został wymóg uzyskania opinii kuratora oświaty. Z treści przedmiotowej uchwały wynika, że opinia taka została sporządzona przez Kuratora Oświaty w K. w dniu [...] r. Tym samym wymóg formalny wykorzystania przedmiotowego przepisu został dopełniony. W opinii tej Kurator Oświaty w K. zajął stanowisko negatywne wobec zgłoszonej propozycji odwołania dyrektora wymienionej powyżej placówki. Wskazał w niej, że wymienione powody odwołania dyrektora nie wyczerpują przesłanek wynikających z treści przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zarząd Powiatu [...] występując o wydanie opinii wskazał na utratę zaufania organu prowadzącego w związku z brakiem działań mających na celu rozwiązanie trwającego konfliktu w placówce pomiędzy dyrektorem a częścią rady pedagogicznej, jak również narastanie tego konfliktu pomimo próby mediacji ze strony organu prowadzącego i braku perspektyw jego rozwiązania. Wypowiadający się w sprawie Kurator zaznaczył, że do wniosku o wydanie opinii nie zostały dołączone żadne materiały dowodowe. Powyższe ustalenie pozwala przejść do drugiego elementu, a mianowicie udokumentowania przez organ prowadzący poradnię uzasadnienia motywów, którymi kierował się przy jej podejmowaniu. Podkreślenia wymaga fakt, iż uchwała ta podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a zatem organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie obowiązany jest do wykazania, że stan faktyczny uprawnia do jego podjęcia. Oznacza to, że podejmowanie rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego nakłada na ten organ dodatkowe obowiązki, ponieważ organ ten obowiązany jest udokumentować, że decyzja, którą podejmuje wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, a nie jest następstwem samowoli organu. Inaczej mówiąc organ podejmujący rozstrzygnięcie w warunkach uznania musi wykazać, że jest ono niezbędne i wynika z poczynionych przez niego ustaleń faktycznych. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie zauważyć, że Zarząd Powiatu [...] przedkładając organowi nadzoru przedmiotową uchwałę także nie dołączył do niej żadnej dokumentacji pozwalającej ocenić występowanie szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego wykorzystanie postanowień przywoływanego przepisu ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że organ nadzoru podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze dysponował jedynie treścią uchwały i dołączonym do niego uzasadnieniem, a także opinią Kuratora Oświaty w K. Zaznaczyć należy, że Sąd dokonujący oceny prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody dysponuje analogicznymi aktami administracyjnymi. W świetle powyższego rozważenia wymaga uzasadnienie przedmiotowej uchwały. Składa się ono z czterech części, przy czym z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie posiada jedynie pkt. 4 tego uzasadnienia, w którym wskazuje się motywy jej podjęcia. Wśród nich wymieniono: trwający i narastający konflikt pomiędzy dyrektorem a częścią rady pedagogicznej, który pomimo mediacji pogłębia się i nie rokuje na rozwiązanie; brak działań ze strony dyrektora, które prowadziłyby do zawarcia porozumienia; wpływające od dłuższego czasu skargi na dyrektora poradni wpływające negatywnie na wypełnianie przez pracowników poradni swoich obowiązków, a także na wizerunek placówki w środowisku; rozpatrywana przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu [...] skarga pracownika na działania dyrektora uznana została za zasadną na posiedzeniu w dniu [...]r.; w związku z konfliktem wydłuża się czas oczekiwania na badanie dziecka; organ prowadzący nie może pozwolić na dalsze pogłębianie konfliktu, który negatywnie rzutuje na pracę poradni, a tym samym odwołanie dyrektora unormuje sytuacje w placówce oraz przywróci jej prawidłowe funkcjonowanie; konflikt pomiędzy dyrektorem a członkami Zarządu Powiatu [...] i pracownikami Starostwa skutkuje nieuzasadnionymi zawiadomieniami organów ścigania oraz innych instytucji o przekroczeniu kompetencji w trakcie czynności kontrolnych w poradni. Analiza przedstawionych motywów, którymi kierował się Zarząd Powiatu [...] przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały pozwala stwierdzić, że wymienione zostały liczne zarzuty, jednakże żaden z nich nie został zobiektywizowany poprzez wskazanie konkretnych informacji. Brak dołączenia do tej uchwały konkretnych danych liczbowych, wskazania osób, z którymi dyrektor jest skonfliktowany skutkuje tym, że jest to zbiór zarzutów za którymi nie kryją się fakty. W świetle przyjętych ustaleń przyjdzie uznać, że dokumentacja leżąca u podstaw przyjęcia przedmiotowej uchwały przekazana organowi nadzoru oraz tutejszemu Sądowi nie zawiera informacji pozwalających zweryfikować stawiane zarzuty. Na marginesie można wskazać, iż w karcie sprawy stanowiącej element dokumentacji organ prowadzący poradnię zauważył, że odwołanie ze stanowiska dyrektora jest spowodowane utratą zaufania organu prowadzącego do dyrektora placówki w związku z trwającym i pogłębiającym się konfliktem pomiędzy dyrektorem placówki a częścią rady pedagogicznej, rzutującym bezpośrednio na wykonywanie podstawowych zadań przez placówkę jak również negatywnie wpływającym na wizerunek placówki w środowisku. Organ nadzoru dysponując wskazaną dokumentacją oraz treścią uchwały oraz mając w polu widzenia treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty obowiązany był do ustalenia czy w tych uwarunkowaniach treść uzasadnienia uchwały wyczerpuje znamiona szczególnego przypadku uzasadniającego możliwość odwołania dyrektora placówki. Podzielić należy stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że występowanie konfliktu pomiędzy dyrektorem placówki a częścią jej pracowników, a w rozpoznawanej sprawie częścią rady pedagogicznej nie jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą odwołanie dyrektora na mocy przywołanego przepisu. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru odwołał się do tych orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne, w których nie uznawały one występowania tej szczególnej przesłanki w przypadku cięższych uchybień w pracy dyrektora jakiegoś podmiotu. Z treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika, że powodem odwołania kierownika jest konflikt dyrektora z częścią rady pedagogicznej. Uzasadnienie uchwały nie pozwala ustalić, czy konflikt jaki występuje między dyrektorem a częścią rady pedagogicznej jest wywołany wadliwym działaniem tegoż dyrektora czy też jest następstwem innych okoliczności, leżących po stronie części rady pedagogicznej mającej inną wizję funkcjonowania placówki. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie konflikt pomiędzy kierownictwem instytucji a częścią jej pracowników nie może wyczerpywać znamion szczególnego przypadku, ponieważ może to być przejaw działań kilku osób kierujących się własnymi celami zmierzającymi do destabilizacji pracy danej instytucji. W tym miejscu zauważyć należy, że dyrektor ten kieruje placówką już cztery lata i do końca jego kadencji pozostał tylko rok, zatem brak jest wskazania, co legło u podstaw tego konfliktu. Ponadto warto zauważyć, że organ prowadzący poza utratą zaufania do dyrektora tej placówki nie zgłasza żadnych innych zastrzeżeń pod jego adresem. Organ ten nie stwierdził dopuszczania się przez tegoż dyrektora naruszeń prawa, które dyskwalifikowałyby go jako kierującego samorządową jednostką organizacyjną. Sygnalizowane przez niego działania sprowadzające się do powiadomienia instytucji ochrony porządku prawnego nie mogą być uznane za negację działań organu prowadzącego, ponieważ jest to instrument, który może być wykorzystany przez każdy podmiot, a w niektórych przypadkach istnieje obowiązek podjęcia tego typu działań. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że organ prowadzący placówkę nie wykazał występowania przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiających odwołanie dyrektora przed upływem okresu na jaki został powołany, a organ nadzoru mocą kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie dostrzegł to co również uczynił wcześniej Kurator Oświaty w K. W skardze do tutejszego Sądu Zarząd Powiatu [...] zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jednakże przeprowadzona powyżej analiza sytuacji faktycznej występującej w sprawie jak również argumentacji prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego pozwala stwierdzić, że zarzut ten nie jest trafny, ponieważ organ nadzoru nie dopuścił się naruszenia tego przepisu, a przedstawiona przez niego wykładnia jest zbieżna z tą, którą przyjęto w niniejszym orzeczeniu, a tym samym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązany jest oddalić wniesioną skargę.