II SA/Ol 77/17

Dnia 7 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Morąg na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 2 grudnia 2016 roku nr IGR-II.7840.4.133.2016 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na przebudowę ulicy "[...]", rozbudowę systemu oświetlenia ulicznego, przebudowę i rozbudowę istniejących sieci: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, wodociągu na wskazanych działkach w M. W dniu 5 września 2016 r., do Starosty (dalej jako: "organ I instancji") wpłynął wniosek J. K. o uchylenie powyższej decyzji z powodu pominięcia go w postępowaniu w sprawie, której efektem - w wyniku realizacji inwestycji drogowej - jest trwałe pozbawienie możliwości grawitacyjnego odwodnienia jego działek nr "[...]". W wykonaniu wezwania organu I instancji, J. K. wyjaśnił, że o decyzji dowiedział się 1 września 2016 r. od Pana Z. K. Podniósł, że w wyniku prowadzonych robót budowlanych odpływ wody z jego i sąsiednich nieruchomości został całkowicie zablokowany. Postanowieniem z dnia "[...]" r., organ I instancji, na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, powoływanej dalej jako "k.p.a."), odmówił wznowienia postępowania zakończonego wskazaną na wstępie decyzją ostateczną. Uzasadnił, że inwestycja nie jest realizowana na działkach skarżącego. Poza tym ustalił, że nieruchomości J. K. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a tym samym wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W zażaleniu na to postanowienie J. K. domagał się uchylenia postanowienia i wznowienia postępowania. Podniósł, że jego grunty znajdują się w bezpośrednim obszarze oddziaływania, gdyż w efekcie (skutkiem) działań inwestycyjnych jego grunty stały się zbiornikiem wodnym bez odpływu, zbierającym wodę z okolicznych gruntów. Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, inwestycja realizowana jest na jego gruncie, to jest na dz. nr "[...]" na odcinku 40m wzdłuż granicy, bez jego zgody i wiedzy. Wyjaśnił, że na odcinku tym zaprojektowana została różnica poziomów od 1 do ok. 2 m. Stwierdził, że nie da się wykonać tak zaprojektowanej inwestycji bez konieczności wykonania robót na gruntach przyległych. Postanowieniem z dnia "[...]" r., nr "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody (dalej jako: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), uwzględnił zażalenie, orzekając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów: wstępnego, w ramach którego badane są formalne wymogi wznowienia (wśród nich kwestia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot mający status strony) oraz głównego, gdzie badane są przesłanki wznowieniowe. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem odmówił wznowienia postępowania na wniosek właściciela działki sąsiedniej w stosunku do działek budowlanych, wskazując, iż w jego ocenie nie ma on interesu prawnego, a więc nie jest stroną. Zdaniem Wojewody, organ I instancji uczynił to nieprawidłowo w kontekście podnoszonego przesz stronę zarzutu braku udziału w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia budowlanego. Stwierdził, iż to, że Starosta nie zapewnił mu udziału w tym postępowaniu i nie doręczył decyzji w sprawie pozwolenia, nie przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym w związku z przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że jeśli określony podmiot nie był traktowany jako strona w postępowaniu, a w jego ocenie ma interes prawny i ten argument jest podnoszony we wniosku o wznowienie, to organ powinien, po spełnieniu pozostałych formalnych wymogów (termin wniesienia podania o wznowienie), przejść do kolejnego etapu postępowania i dopiero w jego trakcie dokonać oceny interesu prawnego, kwestii zapewnienia czynnego udziału oraz konsekwencji związanych z brakiem udziału strony w postępowaniu. Wywiódł, że wnioskodawca ma formalny interes prawny w otwarciu postępowania wznowieniowego po to, aby dokonać weryfikacji jego interesu materialnoprawnego oraz konsekwencji wynikających z jego ewentualnego naruszenia. Zobowiązał organ I instancji do określenia na nowo obszaru oddziaływania inwestycji zatwierdzonej kwestionowaną decyzją i dokonania oceny legitymacji wnioskodawcy do uczestnictwa w postępowaniu oraz przystąpienia do merytorycznego rozpoznania żądania wznowienia postępowania, uwzględniając wszystkie zgłoszone przez wnioskodawcę podstawy wznowieniowe i wydania decyzji określonej w art. 151 k.p.a. Skargę na to postanowienie wniosła do tutejszego Sądu Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, który zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, w ramach którego badane są formalne wymogi wznowienia, nie jest dopuszczalna formalna ocena czy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez podmiot mający status strony. Z uwagi na powyższe organ wykonawczy gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżone postanowienie jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż organ odwoławczy najpierw przyznał, że na etapie wstępnym badane są formalne wymogi wznowienia, w tym kwestia złożenia wniosku przez podmiot mający status strony, a następnie stwierdził, że oceny interesu prawnego można dokonać dopiero w postępowaniu głównym. Podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślono, że gdyby intencją ustawodawcy było to, aby weryfikacja twierdzenia posiadania przymiotu strony przez osobę składającą wniosek o wznowienie postępowania następowała zawsze dopiero w drugiej fazie postępowania, to wówczas każdej osobie przysługiwałoby prawo skutecznego wznowienia każdego postępowania administracyjnego, zaś ustawodawca nie zawierałby wymogu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i potwierdzonego w art. 149 § 3 k.p.a., wskazującego, iż jedynie uprawnionym podmiotem do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest strona. W ocenie strony skarżącej, organ II instancji powinien rozpatrując zażalenie, dokonać oceny czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w kontekście tego, czy w sprawie w sposób ewidentny wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną. Burmistrz zarzucił, że takiej analizy w postanowieniu organu II instancji brak, gdyż organ ten wyszedł z błędnego założenia, że wniosek jakiegokolwiek podmiotu twierdzącego, że jest stroną postępowania, powinien powodować wznowienie postępowania. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie brak legitymacji J. K. do żądania wznowienia postępowania jest oczywisty, a z samego wniosku o wznowienie w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną. Podkreślono, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Skoro obszar oddziaływania obiektu jest kategorią prawną, nawiązującą do sfery normatywnej (innych przepisów), a nie sfery faktów, należy podzielić stanowisko organu I instancji, że argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę, odnosząca się do sfery ewentualnych faktów dotyczących wpływu realizowanej inwestycji na odpływ wody z nieruchomości wnioskodawcy i działek sąsiednich, nie pozwala na zakwalifikowanie go do kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że nieruchomości J. K. sąsiadujące z terenem inwestycji, oznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 23ZP z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń parkową. Odnosząc się do argumentacji J. K. zawartej w zażaleniu, dotyczącej realizacji inwestycji na działce "[...]", Burmistrz wskazał, że zarówno projekt jak i pozwolenie na budowę nie przewiduje realizacji inwestycji na tej działce. Po wznowieniu punktów granicznych prace wykonane na działce J. K. zostały usunięte i przesunięte w ten sposób, że inwestycja nie jest zrealizowana na działce "[...]". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia 6 marca 2017 r. uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi, przekonując, że posiada interes prawny w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, uchylającego postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, iż jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych trybach nadzwyczajnych. Doniosłość tej zasady powoduje, jak się podkreśla w doktrynie prawa administracyjnego, że stabilizacja porządku prawnego jest wartością większą niż potrzeba eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Mimo to ustawodawca przewidział tryby wzruszania decyzji ostatecznych, a jednym z nich jest przewidziana w rozdziale 12 działu II k.p.a. możliwość wznowienia postępowania. Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w art.145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów procesowych, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003/3/86) stwierdzono, że "Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe toczy się tym samym w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, powołane przez wnioskodawcę, a wymienione w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. i ich znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepisy normujące instytucję wznowienia postępowania wyodrębniają dwa etapy tego postępowania. W pierwszym etapie organ, który jest właściwy do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bada czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. podmiot, który powołuje się na swój interes prawny, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, a także, czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę, podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest oczywiste, że po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak jest interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie jednak taka sytuacja nie występuje. Sama strona skarżąca przyznała, że realizacja inwestycji wymagała wkroczenia na teren działki wnioskodawcy nr "[...]" w związku z koniecznością wznowienia punktów granicznych. Jest to działka, która bezpośrednio graniczy z projektowanym pasem drogowym, czyli jego realizacja musi uwzględniać przysługujące uczestnikowi postępowania prawo własności do tej działki. W takiej sytuacji nie można niejako "z góry" pozbawiać wnioskodawcy przymiotu strony. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Nawet jeżeli, zgodnie z żądaniem skarżącej Gminy, uwzględnić treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, to ich brzmienie również determinuje konieczność ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, w świetle podnoszonych przez uczestnika okoliczności, wynikłych jego zdaniem z realizacji inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza twierdzeń uczestnika wymaga weryfikacji stanu prawnego (przepisów materialnych) w kontekście przysługujących mu praw do działki nr "[...]" i podnoszonych przez niego okoliczności związanych z realizacją inwestycji. Zagadnień takich nie można rozstrzygnąć na etapie wstępnego badania dopuszczalności wniosku o wznowienie. W tym przedmiocie organ administracji rozstrzyga dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które otwiera drugie stadium postępowania w sprawie wznowienia. Wówczas bowiem rozpoczyna się faza postępowania rozpoznawczego (wyjaśniającego). To na tym etapie organ może badać, czy przyczyny wznowienia wskazane we wniosku faktycznie wystąpiły (tutaj: czy uczestnik jest stroną pozbawioną udziału w postępowaniu) i jakie z tego wynikają ewentualnie skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych przyczyn stanowisko strony skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako niezasadną.