II SAB/Po 9/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowanie , II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] 2016 r. , III. stwierdza. że bezczynność Wójta Gminy nie miała charakteru rażącego naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2016 r. J. G. wniosła, za pomocą poczty elektronicznej, do Urzędu Gminy w Mycelinie wiosek o udostępnienie w formie skanów kopii umów dotyczących obsługi prawnej Gminy M. zawartych w 2016 r. Następnie pismem oznaczonym datą 2 stycznia 2017 r., J. G. reprezentowana przez r.pr. W. G. wniosła skargę na bezczynności Wójta [...] w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Skarżąca podniosła, iż do dnia złożenia skargi organ, mimo spoczywającego na nim obowiązku, nie udzielił wnioskowanej informacji, jak też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielania lub umorzeniu postępowania. Strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wójta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej; 2. zobowiązanie Wójta [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej; 3. zasądzenie od Wójta [...] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względnie, w przypadku udzielania żądanej informacji po złożeniu skargi, wniosła o: 1. uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej; 2. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy M. w dniu 4 stycznia 2017 r. Pismem adresowanym do J. G. i nadanym w dniu 9 stycznia 2017 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, pracownik Urzędu Gminy M. odpowiedział na wniosek z 30 listopada 2016 r. i poinformował wnioskodawczynię, że w 2016 r. Gmina M. nie zawierała żadnych umów na obsługę prawną urzędu i jednostek organizacyjnych. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż co prawda doszło do uchybieni terminu do udzielenia informacji publicznej, jednak bezczynności organu w tym zakresie ustała w dniu 9 stycznia 2017 r. Podkreślono, że bezczynność nie była wyrazem złej woli i miała charakter incydentalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej w skrócie: "u.d.i.p." ) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem przepisy Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK [...] - dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Wójta Gminy M. w udostępnieniu skarżącej informacji publicznej określonej we wniosku z 30 listopada 2016 r., poprzez brak odpowiedzi na pytania dotyczące przesłania w formie skanów umowy, dotyczących obsługi prawnej Gminy M., zawartych w 2016 r. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Wójt Gminy M. jako organ wykonawczy Gminy M., pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dalej wskazać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.;) która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zaznaczyć także należy, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych. (tak: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013r. o sygn. I OSK 1558/13, , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych przez podmiot wykonujący zadania publiczne i odnoszących się do jego działalności. Informacja o wysokości wydatkowanych środków publicznych odnosi się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania zadań Powiatu, a ponadto wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących ze środków publicznych. Innymi słowy żądane przez skarżącą informacje dotyczące obsługi prawnej Gminy M. mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu dysponowania środkami publicznymi, natomiast Wójt Gminy M. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ nie kwestionował, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma status informacji publicznej i że jest zobligowany do jej udzielenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli organ udostępnia informacje publiczna na wniosek, powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji gdy taka informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powyższego powiadomienia wnioskodawcy organ jest również zobowiązany do jego poinformowania, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1) jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żadną informacją co miało miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 lipca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Go 57/16 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a gdy nie posiada żądanej informacji – poinformuje o tym wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1237/15 (wyrok dostępny na stronach internetowych NSA w:w CBOSA) W przedmiotowej sprawie uchybienie organu jest bezsporne. Czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 listopada 2016 r., dotyczący skanów ewentualnych umów związanych z obsługą prawną Gminy M. upłynął z dniem 14 grudnia 2016 r. Dopiero po wniesieniu skargi organ w dniu 9 stycznia 2017 r. odpowiedział na wniosek informując wnioskodawczynię, iż nie dysponuje żądaną informacją publiczną – we wskazanym we wniosku okresie nie zawierał umów na obsługę prawną gminy. W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż Wójt Gminy M. dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 2016 r. o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie mając na względzie brzmienie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zważył, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały przez organ bezsprzecznie przekroczone, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom Wójta [...], że działanie to nie było zamierzone i wynikało ze zwykłego przeoczenia. Sąd miał na uwadze, iż wniosek został złożony drogą elektroniczna na adres e-mail Urzędu Gminy M. i był zwięźle zatytułowany jako "prośba". Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż skrzynki poczty elektronicznej instytucji publicznych często obciążone są na dużym wpływem nie tylko oficjalnej korespondencji, ale i też tzw. spamu (tj. korespondencji zawierającej reklamy i innego rodzaju nieoficjalne i niepożądane treści), zatytułowanego m.in. także jako "wniosek", "prośba" "ogłoszenie" itp. którego ilość utrudnia odbiór, wyszukanie, oficjalnej korespondencji. Proste zatytułowanie wniosku jako "prośba" mogło, zatem przyczynić się do przeoczenia tego pisma wśród innej korespondencji elektronicznej. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 22 października 2015 r. poz. 1804 ze zm.). W ocenie Sądu niezbędnymi kosztami postępowania w niniejszej sprawie był uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, koszt wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości [...] zł oraz [...] zł uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.