II SA/Wa 1920/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Maria Werpachowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty części uposażenia oddala skargę 28 czerwca 2016 r. B. D. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wypłatę części uposażenia w wysokości 20% potrąconej za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim wraz z odsetkami, zgodnie z orzeczeniem nr [...] [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...]. Z orzeczenia tego wynikało, że rozpoznano u skarżącej [...], które usprawiedliwiały jej nieobecność na służbie w okresie od 4 grudnia 2015 r. do 11 stycznia 2016 r. W części B punkt 4 i w części F tego orzeczenia komisja wskazała, że schorzenie to pozostawało w związku ze służbą w Straży Granicznej. Pismem z [...] lipca 2016 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej poinformował skarżącą, że w oparciu o ww. orzeczenie komisji nie ma podstaw do uwzględnienia jej prośby. Organ wskazał, że na podstawie art. 125b ustawy z 24 stycznia 2014 r. o Straży Granicznej, funkcjonariusz w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim otrzymuje 80% uposażenia. Natomiast zgodnie z ust. 5 tego przepisu, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, choroby przypadającej w czasie ciąży, poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską - zachowuje on prawo do 100% uposażenia. Stosownie do art. 125b ust. 6 tej ustawy, prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy funkcjonariusz został zwolniony od zajęć służbowych: podczas delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie Straży Granicznej, o którym mowa w art. 147c pkt 1-3a tej ustawy, w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez funkcjonariusza czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ, na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli. Organ wskazał, że katalog przyczyn uzasadniających wypłatę uposażenia w wysokości 100% ma charakter zamknięty, zaś ustawodawca nie przyznał 100% uposażenia dla osoby przebywającej na zwolnieniu lekarskim z przyczyn zdrowotnych pozostających w związku ze służbą. W części B punkt 4 orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzono absencję chorobową skarżącej w związku ze służbą, wykluczając jednocześnie, zdaniem organu, choroby powstałe w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. Od powyższego pisma skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała, że zgodnie z art. 125b ust. 5 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, funkcjonariusz zachowuje prawo do 100% uposażenia. Zdaniem skarżącej, jej choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby, co wynika zwłaszcza z części A punkt 13 orzeczenia komisji lekarskiej. Decyzją z [...] września 2016r. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 125b ust. 5 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 1055 i późn. zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w pierwszej kolejności wskazał, że pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lipca 2016 r. należy uznać za decyzję administracyjną, mimo nieposiadania przez nią formy przewidzianej przepisami. Organ podniósł również, że Minister Spraw Wewnętrznych wydał Rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń. Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia, wzór orzeczenia komisji lekarskiej stanowi załącznik nr 1. Punkt 13 części A wzoru tego orzeczenia został sformułowany w następujący sposób: "13. Związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby". Z porównania punktu 13 części A orzeczenia nr [...] z treścią wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia wynika, zdaniem organu, że nie występuje związek schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Wniosek taki płynie stąd, jak stwierdził organ, że punkt 13 części A orzeczenia nie został wypełniony przez komisję lekarską. Dodatkowo, następny punkt nr 14 części A, dotyczący uzasadnienia treści wskazanej w punkcie 13, również nie został wypełniony przez komisję. Natomiast stwierdzenie zawarte w części B pkt 4 orzeczenia wskazuje, że "[...] pozostają w związku ze służbą w Straży Granicznej". Tym samym, w ocenie organu, komisja lekarska nie stwierdziła choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, lecz chorobę pozostającą w związku ze służbą w Straży Granicznej. Organ wskazał też, że choroba rozpoznana u skarżącej wymieniona jest w [...] załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 26 czerwca 2014r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz.U. poz. 866). Aby jednak uznać, że choroba wymieniona w tym załączniku uprawnia do zachowania 100% uposażenia muszą zostać spełnione warunki określone w rubryce nr 3 tego rozporządzenia. W przypadku [...] są to "[...]". Organ wskazał, że okres występowania udokumentowanych objawów chorobowych, mimo wcześniejszego ustania narażenia na czynniki szkodliwe i uciążliwe występujące w warunkach służby, musi wynosić rok. W przypadku skarżącej nie stwierdzono natomiast pełnienia służby w przytoczonych warunkach. Stąd właśnie, zdaniem organu, komisja lekarska nie stwierdziła choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, lecz chorobę pozostającą w związku ze służbą w Straży Granicznej. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej, w szczególności art. 125b i art. 125 ust. 5 pkt 2, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu, art. 48 ust 3 ustawy z 28 listopada 2014 r. o Komisjach Lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i przepisów wydanej na jej podstawie Rozporządzenia z 19 grudnia 2014r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i ich błędną interpretację. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że brak uzupełnienia rubryki nr 3 spowodował pozbawienie jej 20% uposażenia, ponieważ organy w swoich uzasadnieniach nie kwestionują, że schorzenie rozpoznane u skarżącej wymienione jest w poz. 27 pkt 1b załącznika nr 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu. To oznacza, że stwierdzona u skarżącej choroba uprawniała do wypłaty jej dodatkowych 20% uposażenia. Tym samym, zdaniem skarżącej, przez niestaranność w wypełnieniu rubryk orzeczenia doszło do pozbawienia jej należnej części uposażenia. Skarżąca zarzuciła, że organy nie uwzględniły możliwości zwrócenia się do komisji wydającej orzeczenie, o uzupełnienie treści tego orzeczenia lub o jego interpretację, ewentualnie o skierowania skarżącej do innej komisji w celu wydania orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Dodał również, że przepisy prawne nie przewidują możliwości zwracania się do komisji lekarskiej o uzupełnienie treści orzeczenia lub jego interpretację, ponieważ organ II instancji nie skierował skarżącej na badania. Organ wskazał też, że nie było wątpliwości co do treści orzeczenia. Gdyby organ uznał, że jest ono niekorzystne dla organu i zobowiązuje go do wypłaty świadczenia, to wniósłby odwołanie od tego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych w postaci decyzji administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą wypłaty wynagrodzenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim są przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o Straży Granicznej. Ustawą z dnia 1 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 502) wprowadzono do ustawy o Straży Granicznej art. 125b ust. 1, zgodnie z którym funkcjonariusz w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim otrzymuje 80% uposażenia. Art. 125b ust. 2 pkt 1 przewiduje, że zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu jego choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 372). Wyjątki od powyższej zasady przewiduje art. 125b ust. 5 ustawy o Straży Granicznej. Wskazuje on, że jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym funkcjonariusz jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, choroby przypadającej w czasie ciąży, poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską - zachowuje on prawo do 100% uposażenia. Ponadto, zgodnie z art. 125b ust. 6 tej ustawy, prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy funkcjonariusz został zwolniony od zajęć służbowych: podczas delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie Straży Granicznej, o którym mowa w art. 147c pkt 1-3a tej ustawy, w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez funkcjonariusza czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ, na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli. Z przepisów tych wynika, że podstawy do wypłaty 100% wynagrodzenia za czas przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu zostały wymienione enumeratywnie. Nie jest zatem możliwa wypłata wynagrodzenia w wysokości 100% w innych przypadkach. W załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 866, dalej: "rozporządzenie w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy") w poz. [...] wskazano, że jedną z chorób pozostających w związku z pełnieniem służby w ww. formacjach jest "[...]". W odniesieniu do tej jednostki chorobowej w rubryce 3 tego załącznika, znajdującej się obok ww. schorzenia, scharakteryzowano przesłanki uzasadniające stwierdzenie związku ze służbą. Są to: [...] Ponadto, okres występowania udokumentowanych objawów chorobowych, który upoważnia do rozpoznania choroby pozostającej w związku ze służbą, mimo wcześniejszego ustania narażenia na czynniki szkodliwe i uciążliwe występujące w warunkach służby, wynosi rok. Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o Komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822) w art. 17 ust. 1 przewiduje, że właściwość miejscowa rejonowych komisji lekarskich w zakresie orzekania w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1 (dotyczących m.in. oceny stanu zdrowia funkcjonariuszy służb), jest określana dla funkcjonariuszy zgodnie z miejscem pełnienia służby. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że na uzasadniony wniosek podmiotu kierującego do komisji lekarskiej lub osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego Centralna Komisja Lekarska może wyrazić zgodę na zmianę właściwości orzekania. Ponadto, zgodnie z art. 42 tej ustawy, od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia, przysługuje odwołanie. Na podstawie zaś art. 48 ust. 3 tej ustawy, Ministra Spraw Wewnętrznych zobowiązany jest wydać rozporządzenie w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej. Zgodnie z § 1 pkt 1 Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń (Dz. U. z 2014 r. poz. 1893), wzór orzeczenia komisji lekarskiej stanowi załącznik nr 1 do tego rozporządzenia. Punkt 13 części A wzoru tego orzeczenia brzmi: "Związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby". W punkcie 14 lekarz orzecznik winien natomiast wpisać uzasadnienie stwierdzonego w punkcie 13 związku schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy i ustalony stan faktyczny należy wskazać, że poza sporem pozostaje fakt, iż [...] Rejonowa Komisja Lekarska w [...] w orzeczeniu nr [...] rozpoznała u skarżącej [...], które usprawiedliwiały jej nieobecność na służbie w okresie od 4 grudnia 2015 r. do 11 stycznia 2016 r. Schorzenie to jest wskazane w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby w Straży Granicznej. Jednakże nie samo stwierdzenie tego schorzenia u skarżącej decyduje o uznaniu, że pozostaje ono w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby wywołującymi chorobę. Stwierdzenie istnienia tego związku jest odrębną okolicznością faktyczną, która jest ustalana przez komisję lekarską. Wymóg uczynienia takiego ustalenia wynika z treści rubryki nr 3 załącznika do rozporządzenia w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy. Dopiero kumulatywne stwierdzenie istnienia przesłanek wskazanych w rubrykach nr 2 i 3 warunkuje możliwość orzeczenia przez komisję choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby wywołującymi chorobę. W punkcie 13 części A orzeczenia komisji lekarskiej brak jest wpisu o związku choroby skarżącej ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby wywołującymi chorobę. Natomiast z orzeczenia tego wynika, że rozpoznano u skarżącej [...]. Oznacza to, że komisja lekarska stwierdziła istnienie u skarżącej choroby opisanej pod poz. [...] załącznika do rozporządzenia w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy. Nie stwierdziła natomiast pełnienia służby przez skarżącą w warunkach określonych w poz. [...]. Tym samym, organy administracyjne nie miały podstaw do uznania występowania zaburzeń lękowych u skarżącej jako pozostających w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby wywołującymi chorobę, a w konsekwencji do uznania, że przysługuje jej wynagrodzenie w wysokości 100%. Należy przy tym zauważyć, że w punkcie 4 części B orzeczenia nr [...] komisja stwierdziła u skarżącej istnienie choroby pozostającej w związku ze służbą w Straży Granicznej. Stwierdzenie to nie jest tożsame z istnieniem związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby wywołującymi chorobę. "Szczególne warunki lub właściwości służby wywołujące chorobę" to szczególny rodzaj związku choroby ze specyficznymi warunkami lub właściwościami konkretnej służby wywołującymi daną chorobę. Nie jest to więc każdy związek choroby ze służbą. Powoływanie się przez skarżącą na niestaranne działanie komisji lekarskiej poprzez pominięcie w punkcie 13 części A orzeczenia wpisania związku jej choroby ze służbą nie znajduje wobec tego podstaw. Nie doszło do "pominięcia" tej części orzeczenia lecz do stwierdzenia innego rodzaju schorzenia niż oczekiwała skarżąca. W takiej sytuacji miała ona możliwość kwestionowania ustaleń komisji lekarskiej poprzez zaskarżenie tego orzeczenia. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystała. Organy administracyjne nie ustalają natomiast w ramach swoich kompetencji schorzeń występujących u funkcjonariuszy lecz są w tym zakresie związane orzecznictwem komisji lekarskich, zaś w razie wątpliwości także mają możliwość zaskarżania tych orzeczeń. W niniejszej sprawie organy z prawa tego nie skorzystały. Mając to wszystko na uwadze należy uznać, że organy administracyjne działały w niniejszej sprawie zgodnie z prawem przyznając skarżącej na podstawie art. 125b ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, wynagrodzenie w wysokości 80% uposażenia za czas pozostawania przez nią na zwolnieniu lekarskim. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego braku rozważenia przez organy możliwości skierowania jej do innej komisji lekarskiej należy wskazać, że jest on również chybiony. Komisja lekarska, przed którą stawała skarżąca była właściwa do oceny jej stanu zdrowia, ze względu na miejsce jej służby, zgodnie z art. 17 ustawy o komisjach lekarskich. Od orzeczenia wydanego przez komisję skarżąca nie wnosiła odwołania. Ponadto, nie wnosiła ona również o zmianę właściwości rejonowej komisji lekarskiej przez Centralną Komisję Lekarską, do czego również miała prawo. Należy natomiast podkreślić, że skoro organ administracyjny nie miał wątpliwości, co do treści orzeczenia, to nie miał obowiązku wnosić od niego odwołania, ani też nie musiał wnioskować do Centralnej Komisji Lekarskiej o skierowanie skarżącej do innej komisji. Mając powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.