I SA/Wa 48/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] poprzez odmowę świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla K. W. od dnia 1 kwietnia 2016 r. oraz uznanie za nienależne pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. w wysokości [...] zł. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] przyznał M. R. świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla córki w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. Dnia 15 marca 2016 r. do organu wpłynął skrócony odpis aktu zgonu, z którego wynikało, że Z. W., tj. osoba zobowiązana do alimentacji, nie żyje. Jego zwłoki znalezione zostały w dniu 2 grudnia 2007 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] uznał za nienależnie pobrane świadczenie w wysokości [...] zł ([...] zł × 6 miesięcy), tj. świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. oraz ustalił obowiązek zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc, że sposób łączenia w jednej decyzji rozstrzygnięcia sprawy uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane i ustanowienia obowiązku ich zwrotu jest prawnie wadliwy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia w wysokości [...] zł i ustalił obowiązek zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. Również i tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] organ orzekł o zmianie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w ten sposób, że odmówił świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla K. W. od dnia 1 kwietnia 2016 r. oraz uznał za nienależne pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2015 r. do 31 marca 2016 r. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył ustalenia postępowania wyjaśniającego związane z przyznaniem skarżącej prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wyjaśnił zasady ustalania tego prawa. Podkreślił, że podstawowym warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji zasądzonych alimentów. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie dłużnik alimentacyjny zmarł, a tym samym ustał jego obowiązek alimentacyjny. Oznacza to, że od miesiąca grudnia 2007 r. nie żyła osoba zobowiązana do alimentacji względem córki skarżącej, w związku z czym skarżąca od tej daty nie spełniała ustawowych warunków do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Uzasadnionym zatem było zastosowanie instytucji "świadczenia nienależnego" w stosunku do pobranych przez skarżącą świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zmiana decyzji poprzez odmowę przyznania do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 kwietnia 2016 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. R. złożyła odwołanie. Wyjaśniła, że była świadoma ciążącego na niej obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o tym, że zaszły zmiany mające wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, dlatego też niezwłocznie po otrzymaniu informacji z Prokuratury Rejonowej w [...] udała się w dniu 15 marca 2016 r. do tutejszego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu poinformowania o zaistniałym zdarzeniu. Wskazała jednocześnie, że wcześniej nikt jej nie poinformował o śmierci byłego męża. O fakcie tym odwołującą zawiadomiła dopiero Prokuratura Rejonowa w [...]. Strona wskazała, że od przeszło 9 lat razem z córką żyły pogrążone w niewiedzy o jego losach. Przy czym brak kontaktu ze strony byłego męża nie był dla odwołującej niczym zadziwiającym. O tym, że wcześniej nie posiadała żadnych informacji na temat byłego małżonka zdaniem skarżącej świadczy również fakt, że wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. podwyższone zostały należne od byłego męża alimenty z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału wynika, iż M. R. w drodze decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. uzyskała prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz swojej córki w wysokości [...] zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. Prawo do przedmiotowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostało przyznane po ustaleniu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki prawne i faktyczne wynikające z przepisu art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. z 2015 r. Dz. U. poz. 859, ze zm.). Na podstawie dostarczonego w dniu 15 marca 2016 r. przez odwołującą się zawiadomienia Prokuratury [...] z dnia 4 marca 2016 r. i aktu zgonu z dnia 10 lutego 2016 r. organ ustalił, że były mąż odwołującej się, będący zobowiązanym do alimentów na rzecz jej córki, nie żyje, a jego zwłoki zostały znalezione w dniu 2 grudnia 2007 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszło do sytuacji, kiedy świadczenie z funduszu alimentacyjnego było przyznane i wypłacone w okolicznościach, kiedy osoba zobowiązana do alimentów nie żyła. Tymczasem śmierć osoby zobowiązanej do alimentów powoduje wygaśnięcie jej obowiązku alimentacyjnego, który nie przechodzi na jej spadkobierców (art. 133 i 139 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy). To z kolei wpływa bezpośrednio na status córki, jako osoby uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Śmierć rodzica zobowiązanego do alimentów powoduje bowiem utratę statusu osoby uprawnionej, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 11 powołanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem Kolegium w tym stanie rzeczy nie powinno dojść do przyznania i wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż tylko osoba uprawniona, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może być świadczeniobiorcą świadczeń z funduszu alimentacyjnego, o czym stanowi o tym treść art. 9 ust. 1 tej ustawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie doszło do wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to należy uznać je za nienależnie pobrane, na podstawie przepisu art. 2 pkt 7 lit. a powołanej ustawy. W ocenie organu odwoławczego okolicznościami, które powodowały ustanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego była utrata przez jej córkę statusu osoby uprawnionej do świadczeń, z powodu wygaśnięcia wobec niej obowiązku alimentacyjnego ojca, spowodowanego z kolei jego śmiercią. Warunkiem uznania świadczeń za nienależnie pobrane są bowiem jedynie okoliczności powodujące ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Zdaniem organu II instancji nie ma tym samym znaczenia faktyczna niewiedza odwołującej się w rozpatrywanym okresie o śmierci ojca jej dziecka. Podobnie nie jest wymagane, aby osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, na podobieństwo uregulowań zawartych w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały wyczerpane wszystkie przesłanki prawne do uznania za nienależnie pobrane przez odwołującą się świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej córki w okresie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r., w łącznej kwocie [...] zł. Jednocześnie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo zmienił decyzję z dnia [...] września 2015 r. w ten sposób, że odmówił świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że decyzja organu I instancji nie nakłada na odwołującą się obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Strona może ubiegać się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, czego możliwości stwarza przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Może to uczynić na swój wniosek, jednak w odrębnym postępowaniu. W tej sytuacji utrzymał w mocy organu I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. R. W jej uzasadnieniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc argumenty zaprezentowane uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.). Organ I instancji zmieniając w pkt 2) decyzję z dnia [...] września 2015 r. w ten sposób, że "uznał za nienależnie pobrane przez skarżącą z funduszu alimentacyjnego świadczenia w wysokości [...] zł" przywołał art. 2 pkt 7 lit. a tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to m.in. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie w powyższym zakresie, dokonując wykładni art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzestały jedynie na jego literalnym brzmieniu przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ma on zastosowanie z powodu wygaśnięcia wobec córki skarżącej obowiązku alimentacyjnego ojca, spowodowanego jego śmiercią, za datę której uznano dzień znalezienia zwłok, czyli dzień 2 grudnia 2007 r. (akt zgonu z dnia 10 lutego 2016 r.). Zdaniem organów nie ma prawnego znaczenia faktyczna niewiedza odwołującej się o śmierci ojca jej dziecka oraz fakt, że dowiedziała się ona o tym dopiero po 9 latach z pisma Prokuratury Rejonowej z dnia 4 marca 2016 r. Powyższego stanowiska, Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie nie podziela. W ocenie Sądu, przepis art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem konstytucyjnych wzorców normatywnych dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz w zgodzie z zawartą w tej ustawie preambułą wyrażającą ratio legis powołanej ustawy, która stanowi, że "...konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji...". Podkreślić należy, że skarżąca dowiedziała się o śmierci byłego męża od organów Państwa dopiero po 9 latach od tego zdarzenia. Nie miała ona żadnej możliwości powzięcia tej informacji wcześniej. Jej niewiedza nie wynika z jej zaniedbania lub braku odpowiednich działań, lecz była spowodowana wieloletnim, przewlekłym postępowaniem organów zmierzających od identyfikacji znalezionych zwłok. Prawodawca ma pełne prawo określać warunki, których spełnienie jest konieczne do uznania, że konkretne świadczenie należy uznać za nienależnie pobrane, jednakże nie uprawnia to do ustanawiania warunków, które są niemożliwe do spełnienia przez osobę uzyskującą pomoc finansową ze środków publicznych. Dlatego też, zakładając racjonalność ustawodawcy, przywołany przepis prawa należy wykładać tak, aby nie obciążać osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, korzystających z pomocy Państwa, odpowiedzialnością za niesprawne działanie organów państwowych. W rozpatrywanej sprawie samo zagrożenie koniecznością zwrotu pomocy udzielanej przez Państwo przez 9 lat i pobieranej w dobrej wierze stanowiłoby zniweczenie sensu udzielanej przez Państwo pomocy oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do Państwa. W konsekwencji, w ocenie Sądu, stosowane jedynie literalnego rozumienia art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. może w niektórych sytuacjach (do których niewątpliwie należy rozpatrywana sprawa) prowadzić do rozstrzygnięć niezgodnych z Konstytucją oraz ratio legis tego przepisu. Tym samym, z wyżej wyjaśnionych powodów zastosowana przez organy orzekające wykładnia art. 2 pkt 7 lit. a ww. ustawy jest nie do zaakceptowania. Należy także zwrócić uwagę, że do rozpatrzenia ewentualnego wniosku skarżącej o umorzenie należności wraz z odsetkami właściwy jest jako organ I instancji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, działający w imieniu Prezydenta Miasta, w przypadku, gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o zwrocie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednakże na tym etapie postępowania takiej decyzji jeszcze nie ma. Skarżąca nie może zatem skorzystać z tej możliwości, wskazywanej jej przez organ odwoławczy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie organy winny wydać decyzję zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią prawa materialnego. Jednocześnie zauważenia wymaga, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji był także przepis art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z nim "Organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust. 1). Zmiana decyzji na korzyść osoby uprawnionej nie wymaga jej zgody (ust. 2). Stosując ten przepis, Prezydent Miasta [...] w pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2016 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. (mocą której przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla K. W. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r.) w ten sposób, że odmówił świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla ww. od 1 kwietnia 2016 r. Zauważenia wymaga, że zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji jak i organu odwoławczego odniesienia się do tego rozstrzygnięcia nie zawiera, czym naruszono przepis art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosując ten przepis organy powinny mieć na względzie, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych, tj. może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Charakter takiego aktu zmieniającego lub uchylającego jest konstytutywny, bo wpływa na uprawnienia określonego indywidualnego podmiotu. Nie istnieje podstawa prawna, by w oparciu o tę normę usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Tym samym, ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, decydując się na zastosowanie przepisu art. 24 powołanej ustawy, powinny wyjaśnić zasadność jego zastosowania w odniesieniu do odmowy przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 kwietnia 2016 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.