II SA/Sz 1188/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 30 czerwca 2016 r. Nr XXIV/207/16 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną postanawia: I. odrzucić skargę, II. przyznać od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego K. K.-S. kwotę [...]złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. B.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie nr XXIV/207/16 z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/258/93 Rady Miasta i Gminy w Gryfinie z dnia 5 stycznia 1993 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie jej interesu prawnego i pozostałych najemców lokali mieszkalnych położonych w nieruchomości przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu skargi B.P. przytoczyła treść zaskarżonej uchwały oraz wskazała, że przed wniesieniem skargi pismem z dnia [...] wezwała Radę Miejską w Gryfinie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwał: nr XXIV/209/16 z dnia 30 czerwca 2016 r., nr XXIV/208/16 zmienionej następnie uchwałą nr XXV/228/16 z dnia 1 sierpnia 2016 r., jednakże Rada wezwania nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwale nr XXVI/241/16 z dnia 25 sierpnia 2016 r. Skarżąca podniosła, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r. lokale mieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...] w G., stanowiącym własność komunalną, zostały przeznaczone do sprzedaży na rzecz ich najemców. Wskazała też, że w dniu [...] jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...] wskazanej nieruchomości, złożyła wniosek o wykup tego lokalu i pismem z dnia [...] została poinformowana, że zajmowany przez nią lokal będzie pierwszym sprzedanym lokalem w budynku przy ul. [...] oraz o wszczęciu procedur poprzedzających sprzedaż. Kolejnym pismem z dnia [...], Burmistrz poinformował skarżącą o wstrzymaniu sprzedaży lokalu i stanowisko swoje podtrzymał w piśmie z dnia [...]. Uzasadniając wstrzymanie sprzedaży, organ wskazał na wprowadzenie dodatkowego warunku sprzedaży lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], polegającego na sprzedaży wszystkich lokali w jednej dacie z uwagi na wysokie koszty dalszego remontu budynku. Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Burmistrza Gryfina, w dniu [...] na podstawie art. 227 K.p.a. wniosła skargę na działanie tego organu, wskazując na dotychczas podejmowane przez Radę Miejską w Gryfinie uchwały w sprawie sprzedaży budynku przy ul. [...] oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży, nie wprowadzające dodatkowych warunków zbycia lokali. Jej zdaniem, Burmistrz winien kontynuować procedury związane ze sprzedażą i niezwłocznie tę sprzedaż sfinalizować. Rada Miejska w Gryfinie uchwałą nr XVIII/162/16 z dnia 28 stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu skargi B.P., uznała skargę za bezzasadną. Skarżąca pismem z dnia [...] wezwała Radę Miejską w Gryfinie do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, jednakże organ ten wezwania nie uwzględnił (uchwała nr XIX/173/16 z dnia 3 marca 2016 r.). Skarżąca podniosła nadto, nawiązując do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...], że Gmina Gryfino pomimo wstrzymania procedury sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...], kontynuowała procedury zmierzające do sprzedania mieszkania skarżącej oraz pozostałych lokali na rzecz najemców oraz prowadziła rozmowy z najemcami. Z ustaleń dokonanych na spotkaniach w dniach [...] wynikało, że najemcy [...] lokali wyrazili zamiar wykupu lokalu, natomiast jednemu najemcy, niezainteresowanemu wykupem, Gmina zaproponowała zamianę lokalu i wystawienie tego lokalu do sprzedaży. Lokale przeznaczone do sprzedaży zostały wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego, natomiast operat szacunkowy, na wniosek najemców, został im przedłożony. Skarżąca złożyła zastrzeżenia do wyceny dotyczące poniesionych kosztów modernizacji lokalu, dokonanej za zgodą właściciela, poprzez wykonanie na własny koszt łazienki wraz WC. W dniu [...] skarżąca otrzymała do wiadomości pismo skierowane z Urzędu Miasta i Gminy G. do rzeczoznawcy zajmującego się wyceną nieruchomości, dotyczące zlecenia sporządzenia wyceny szacunkowej lokali wraz rozliczeniem poniesionych nakładów, których najemcy są zainteresowani wykupem. W ocenie B.P., działania Gminy wskazują na rozpoczęcie i kontynuację zapisów uchwały nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r. w zakresie sprzedaży lokali przy ul. [...]. Skarżąca w dniu [...] otrzymała operat szacunkowy z wyceną lokalu na kwotę [...] zł, uwzględniający poniesione nakłady i operatu tego nie kwestionuje. Skarżąca wskazała, iż zmiana uchwały nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r., poprzez wykreślenie z wykazu budynków, w których najemcy mogą nabyć lokale mieszkalne, zapisu "[...]" w sytuacji, kiedy trwają procedury związane ze sprzedażą mieszkań w tym budynku na rzecz zainteresowanych najemców, bez wątpienia narusza ich interes prawny. B.P. zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera informacji o trwającej procedurze wykupu lokali w budynku przy ul. [...], jak również tego, że na zlecenie Gminy w tym budynku przeprowadzono inwentaryzację budowlaną w celu ustalenia prawidłowych udziałów w nieruchomości wspólnej. Skarżąca wskazała, że jest osobą starszą i niepełnosprawną. Zajmowany przez nią lokal wymaga generalnego remontu oraz przystosowania go do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Wykup mieszkania pozwoliłby na niezwłoczne przystąpienie do remontu i poprawienie warunków życia. Skarżąca podniosła, że uwarunkowanie sprzedaży lokali w nieruchomości przy ul. [...] w G. jednoczesnym wykupem przez najemców wszystkich lokali w budynku, z wyłączeniem lokalu socjalnego, jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pierwszeństwo w nabyciu lokali przysługuje najemcy, który legitymuje się umowa najmu na czas nieoznaczony. Postawienie potencjalnym nabywcom uprawnionym do nabycia lokalu dalszych ograniczeń nieprzewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalne. Przepisy tej ustawy nie wiążą przywileju pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę żadnych innych kryteriów, poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony. Gdy lokal przeznaczony zostanie do sprzedaży, nie można przyjąć, aby uchwała Rady bądź inne rozstrzygnięcia decyzyjne Burmistrza, mogły w tym zakresie wprowadzać jakiekolwiek dodatkowe kryteria poza tymi, które wynikają z powołanego wyżej przepisu. Na okoliczność tych twierdzeń skarżąca powołała się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r. I OSK 281/14 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r. I OSK 298/14. W ocenie skarżącej, ustanowiony przez Gminę warunek jednoczesnego wykupu lokali przez wszystkich najemców wyklucza możliwość skorzystania z uprawnienia najemców, którzy spełniają wymogi określone w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem nie wszyscy najemcy muszą wyrażać chęć nabycia zajmowanych przez siebie lokali mieszkalnych, co uniemożliwia pozostałym wykup. B.P. do skargi załączyła kserokopie dokumentów na poparcie zaprezentowanych w skardze twierdzeń. Rada Miejska w Gryfinie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że Burmistrz Miasta i Gminy Gryfino nie miał przed zmianą uchwały nr XXXIlI/258/93 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 5 stycznia 1993 r., obowiązku sprzedaży lokali w nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] na rzecz ich najemców. W świetle przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta, a jedynie konkretne sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu zostały enumeratywnie zastrzeżone do kompetencji rady gminy. Kompetencje Rady Miejskiej w tym zakresie dotyczą wyłącznie określenia zasad sprzedaży, natomiast organ wykonawczy może tę zasadę realizować w dowolny sposób, posługując się w tym celu dozwolonymi prawnie formami działania realizując w ten sposób uprawnienia właścicielskie. Organ stwierdził, że gmina jest uprawniona do określenia mienia przeznaczonego do sprzedaży, czy objęcia go innymi czynnościami ze sfery prawa cywilnego. Będąc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości, uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, a także wyłączać ze sprzedaży. Rada Gminy wskazała, że chociaż najemca, z którym najem został nawiązany na czas nieoznaczony ma prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu, to właściciel, czyli Gmina Gryfino nie ma obowiązku jego sprzedaży, ma natomiast obowiązek prowadzenia właściwej gospodarki lokalami mieszkalnymi oraz tworzenia zasobu mieszkaniowego. Organ podkreślił, że z przepisu z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego podjęta została zaskarżona uchwała, nie wynika jakiekolwiek ograniczenie dla Rady Miejskiej w Gryfinie w zakresie przeznaczania poszczególnych lokali gminnych do sprzedaży, a co za tym idzie do modyfikowania listy lokali uprzednio przeznaczonych do sprzedaży. Wobec powyższego, zaskarżonej uchwale nie można w żadnym stopniu zarzucić naruszenia konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów w granicach i na podstawie prawa, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale organ wskazał, iż budynek nr [...] przy ul. [...] w G., w którym znajduje się pięć lokali mieszkalnych, wybudowany został przed 1945 rokiem, jest w złym stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia szeregu prac remontowych. Od momentu podjęcia uchwały o przeznaczeniu lokali do sprzedaży, żaden lokal nie został sprzedany. Natomiast, zmiana struktury własności budynku z uwagi na wysokie koszty remontu mogła uniemożliwić przeprowadzenie w nim koniecznych prac. Organ nadmienił, że problematyka sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...] w G. została uregulowana autonomicznie w uchwale nr XXIV/209/16 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej, lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] nr [...] w G. oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali. Pismem z dnia [...], uzupełnionym pismem z dnia [...], ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej wniósł o połączenie spraw II SA/Sz 1188/16, II SA/Sz 1189/16 II SA/Sz 1190/16 oraz II SA/Sz 413/16 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem sprawy te pozostają ze sobą w związku, gdyż dotyczą wstrzymania rozpoczętych przez Gminę G. procedur związanych z wnioskiem skarżącej o wykup zajmowanego lokalu. Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z dostarczonych w dniu [...] dokumentów, które wymienione zostały w skardze jako załączniki. Pełnomocnik przedłożył pismo z dnia [...] skierowane do Sądu Okręgowego w S. w sprawie o sygn. akt I C 16/17 i wniósł o przeprowadzenie z niego dowodu. Wskazał także, że skarżąca zaakceptowała warunki sprzedaży lokalu przedstawione przez organ, stąd postępowanie toczące się przed sądem cywilnym. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację uprawnienia, ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", w zakresie ochrony prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak wynika z powyższego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W następnej kolejności, konieczne było zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego, skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, Lex nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, Lex nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Istotne w sprawie jest zatem ustalenie przedmiotu zaskarżonej uchwały. B.P. wniosła skargę na uchwałę nr XXIV/207/16 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/258/93 Rady Miasta i Gminy w Gryfinie z dnia 5 stycznia 1993 r., w sprawie przeznaczenia do sprzedaży lokali mieszkalnych w domach stanowiących własność komunalną. W uchwale tej Rada Miejska zmieniła uchwałę Nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r. w następujący sposób cyt.: "w wykazie budynków położonych w G., w których najemcy mogą nabyć lokale mieszkalne, stanowiącym załącznik do uchwały, uchyla się zapis: "[...]". Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Powyższy przepis stanowi normę kompetencyjną, zgodnie z którą do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie powołanego wyżej przepisu powinna wyrażać jedynie akceptację dla dokonania określonej rodzajowo w tym przepisie czynności, tj.: nabycia, zbycia, obciążenia nieruchomości, wydzierżawienia lub wynajęcia. Skarżąca upatruje źródło swego interesu prawnego w czynnościach przygotowawczych do sprzedaży lokalu podjętych na jej wniosek, jako najemcy lokalu komunalnego. Nie wskazała jednakże, jak również jej pełnomocnik przepisu prawa, który gwarantuje zbycie na jej rzecz zajmowanego lokalu, o ile wyrazi tylko taki zamiar. Podkreślić należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o samorządzie gminnym nie konkretyzuje obowiązku dla gminy do dokonania zbycia lokalu tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo – wynikające m.in. z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do określania zasad zbywania nieruchomości. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy do sprzedaży. Do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), zwanej dalej "u.g.n.", nieruchomości te pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt I SA 632/02, Lex nr 156824). Z kolei przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III CZP 62/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) wyjaśnił, że pierwszeństwo, (które obecnie odnieść można do treści art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.) polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Przepis ten - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) - opierał się na założeniu, że skoro nieruchomość, która kiedyś została przejęta do zasobów publicznych, stała się w tych zasobach zbędna i została przeznaczona do sprzedaży, to pierwszeństwo jej nabycia powinien mieć poprzedni właściciel, a przy korzystaniu z tego pierwszeństwa z oczywistych względów nie mógł być stosowany przetargowy tryb zbycia. Były właściciel nieruchomości, który chciał zrealizować swoje uprawnienia, miał zatem prawo nabyć nieruchomość w drodze bezprzetargowej za ustaloną cenę. Pierwszeństwo byłego właściciela aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości (tzn. Skarb Państwa lub gmina) podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. Z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (obecnie art. 34 ust.1 pkt 2 u.g.n.) umowa sprzedaży nieruchomości zawarta z osobą trzecią z naruszeniem pierwszeństwa była dotknięta sankcją nieważności. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmowano natomiast, że z zagwarantowanego pierwszeństwa w kupnie nieruchomości nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, nawet jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2000 r., V CKN 180/00 niepubl.). Podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości (art. 34 ust. 1 u.g.n.), nie mają roszczenia o sprzedaż nieruchomości ani po sporządzeniu i opublikowaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, ani po pisemnym ich zawiadomieniu o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia, jak również po przeznaczeniu określonych nieruchomości do sprzedaży (uchwała rady gminy), ani tym bardziej przed podjęciem takiej uchwały. Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości lokalowych przyznane przez ustawę (art. 34 ust. 1 u.g.n.) lub na jej podstawie (art. 34 ust. 6 u.g.n.) jest więc korzystną sytuacją prawną określonych podmiotów, nie ukształtowaną w postaci prawa podmiotowego lub jednego z elementów jego treści (por. M. Nazar - Sprzedaż lokali z gminnego zasobu nieruchomości, publ. Rejent 1998/12/122). Pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości należy odróżnić od prawa pierwokupu, odkupu i wykupu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1150/12, dostępny w Internecie). Ustawowe pierwszeństwo nie jest zatem źródłem roszczenia "przymuszającego" właściciela do sprzedaży nieruchomości, lecz daje najemcy jedynie potencjalne uprawnienie do bezprzetargowego trybu nabycia. Skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle tej normy prawnej, nie jest wystarczające powoływanie się na niezgodność zaskarżonego aktu z prawem. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że nie można naruszyć prawa strony, jeżeli strona takiego prawa nie posiada. Wskazanie przez pełnomocnika na pozew złożony do Sądu Okręgowego w S. o zobowiązanie Gminy G. do przeniesienia na rzecz skarżącej prawa własności wynajmowanego przez nią lokalu nr [...] przy ul. [...] w G., nie wpływu na legitymację skargową B.P.. Przedmiotowy pozew nie stanowi bowiem o interesie prawnym lecz o interesie faktycznym w nabyciu spornego lokalu. Dopiero wydanie przez sąd stosownego orzeczenia będzie kształtować sytuację prawną strony skarżącej, z której ewentualnie może wywodzić swoje dalsze uprawnienia. Skoro więc skarżąca jako najemca lokalu stanowiącego własność Gminy Gryfino nie była legitymowana do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jej skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W związku z powyższym sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy sąd przyznał w oparciu o art. 250 § 1 ww. ustawy.